中国农业发展到今天，在保障了全球人口*多国家的粮食供应基础上，产量连续九年刷新历史纪录，创造了一个又一个奇迹。与此同时，随着我国 经济发展、社会转型，农业生产方式、现有农村各项体制机制方面的问题也不断显现：农业人口外出务工增多，农村空心化，农田撂荒问题增加；集体土地长时间、 大范围对外租赁，可供耕地面积不断缩减；农民在土地被征用后，得不到相应补偿；生产力水平低下，耕作的物化和人工成本不断提高，务农收入增长缓慢……“全 面建成小康，农村是难点；‘四化’同步，农业是短板”。如何在继续坚持家庭联产承包责任制的基础上，探索适应中国经济社会转型的农业经营体制机制，使农村 生产关系更加适应生产力发展，把各类农业经营主体的特长发挥出来，成为新一届政府上台之后2013年头号政策文件的关注重点。
根据陈锡文的解读，一号文件强调要实现两个转变，一是家庭经营要向采取先进科技和生产手段的方向转变；二是统一经营要向发展农户联合与合 作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这两个转变涵盖了对农村生产力和生产关系发展方向的新要求，中国农业的发展要更多依靠科技进步、 集约化经营；同时通过发展联合和合作机制，构建社会化服务体系，增强一家一户农民从生产到进入市场环节的整体经营实力。
一、粮棉关系中的棉花定位
粮食生产历来是一号文件的头号关注重点，2013年一号文继续用“确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供应，始终是发展现代农业的首要 任务。必须毫不放松粮食生产……”来表述粮食生产的重要性。在发展棉花生产方面，“支持优势产区生产基地建设，扩大高产创建规模，在重点产区实行整建制推 进，集成推广区域性、标准化高产高效模式。”棉花生产向优势区域集中，在优势区域实现生产效率的进一步提高，将是大势所趋。未来新增补贴也将向主产区和优 势产区集中。
目前看，新疆、内地的山东、河北、湖北等地均具备棉花生产的一定比较优势，同时棉花流通配套健全，近年来棉农植棉收入相对稳定，山西、陕 西、天津等省市受到气候、流通等因素影响，面积退出或将成为趋势。但从近期各机构调查的2013年植棉意向情况看，内地植棉大区山东、河北等省新一年面积 下降趋势明显，新疆虽然多数机构调查植棉意向略增，但自治区发改委调查意向缩减，区内实施“压棉”的产业结构调整政策。在棉花优势区域建设过程中，如何加 快推进集约化经营并切实提高效益，配套好相关支持政策，平衡好中央政策与地方经济利益的关系，是确保棉花在优势区域切实成为棉农优势选择的关键。
二、棉花生产的经营体制创新
一号文单独辟出一大点来阐述农业经营体制调整创新的问题。在农业人口城市化的进程中，如何让撂荒的土地回归生产，让更多有头脑、懂经营的农民扩大生产经营规模，带领留守农民发挥*大生产潜能，都有待于农业经营体制的创新。
棉花生产非常典型，近年来集中面临着物化人工成本持续增加、机械化水平低、一家一户棉农抵御市场风险能力差等众多问题，棉农弃棉转粮或者 干脆撂荒的情况不断增加。一号文件明确“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，“采取奖励补助等多种 办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”，新增补贴将“向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。
目前各产棉大省（区）不乏一些发展较好的棉花专业合作社或直接与农户对接的大型龙头企业，但也有很多由于经营不善、农户流失等原因难以为 继，成功的案例多数是采取多元化经营的大型企业集团，风险可以分散。棉花价格波动剧烈、政策性因素强、期货市场不健全、国家相应扶持政策少、企业经营水平 偏低等，都是制约棉花专业合作组织发展的因素。一号文件鼓励农民兴办多元化、多类型合作社，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，增 加国家财政资金对合作社和农业产业化的扶持力度。希望棉花行业能够形成多种形态、生机勃勃的合作组织，政策资金能够切实加大对棉花产业组织的扶持力度。
三、完善棉花的市场调控
一号文指出，“充分发挥价格对农业生产和农民增收的激励作用，适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储。优化粮食等大宗 农产品储备品种结构和区域布局，完善粮
春节过后，按上两年惯例，下一年度的棉花临时收储政策有望公布。虽然粮食*低收购价上调，但市场对棉花临时收储价的预期多数维稳，主要考 虑国家将更多的从产业链上下游平衡的角度出发调控供需，同时将加大对进口配额的数量和发放方式的管控，更好的协调好内外棉供应的关系。
四、棉花生产机械化水平有望提升
在农业社会化组织化过程中，农业机械发挥着重要的衔接作用，在相应规模下农业机械化的推广，不仅将*大地减轻劳动强度，也将有效提高劳动 效率和质量，从而缓解我国当前及未来务农农户减少，人力成本大幅上涨等现实问题，促进农业可持续发展。2013年，中央财政共安排了744.7亿元农机购 机补贴，比2012年的215亿元提高了2.5倍，充分体现出对推广农业机械化的重视。
棉花机械化方面，一号文提出将加快粮棉油糖等农机装备研发。在1月底农业部农机管理司刚刚发布的《2013年农业机械购置补贴实施指导意 见》中，提出农机补贴资金将向粮棉油作物种植大县倾斜，大型棉花采摘机单机补贴限额可提高到30万元，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团可提高到40万 元。
近年来我国棉花生产机械化步伐也在稳步推进，2012年新疆兵团机采棉面积在830万亩，内地如山东沾化也在进行全程机械化种植试验。但 棉花机械化面临着现有一家一户分散种植模式，以及机采棉质量下降等问题制约。推广机械化有赖对种植模式的调整，在优势区域实现规模种植，同时通过先进技术 提高棉花在采收加工环节的机械一体化及相关质量。
五、提高棉花等农产品流通效率
温家宝日前在商务部调研时强调，坚持扩大内需的战略方针，大力发展流通业。一号文提出，“培育具有国内外影响力的农产品价格形成和交易中心”，“大力培育现代流通方式和新型流通业态，发展农产品网上交易、连锁分销和农民网店”，“支持供销合作社开展农产品流通”。
目前棉花流通环节仍有许多待提升、完善之处，同时供销总社也正在建设涉农电商平台，棉花等农产品流通效率的提高，将使买卖双方高效对接，形成惠及双方的市场价格。
