专家呼吁提高中国食品链起点和终点的监管水平

    近日爆发的一些国内品牌奶粉添加三聚氰胺事件表明，我国的食品安全监管体制存在不容忽视的制度缺陷，有许多不安全因素急需引起重视。

    纵观全球发达国家的成熟经验，我们可以看到一个基本事实，那就是食品安全监管体系必须以法律制度为基础。无论是美国食品药品管理局，还是欧洲食品质量安全监督局，都因为有强大的法律支撑而享有高度的独立性，使之能公正执行法律，确保本地区的食品安全。一个合理的食品安全法律制度，除了赋予监管部门权威外，还要从整条食品链出发，对种植养殖、初级加工、生产制造、运输、销售、消费环节，明确食品监管责任，建立有效的问责机制。

    相比之下，我国食品安全监管的法律基础急需夯实。目前指导我国食品行业的主要法律是1995年颁布的《食品卫生法》。这一法律在确保食品安全的制度设计上存在明显偏差，无法涵盖影响居民食品消费的主要风险因素，这也正是要用《食品安全法》取而代之的一个基本理由。

    2004年9月，国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。按照全国人大常委会正在审议的《食品安全法(草案)》和其它相关法规的规定，目前的分段监管格局可以表述为：农业部门负责初级食用农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节和进出口的监管；工商部门负责国内市场食品流通环节的监管；餐饮业和食堂等消费环节的监管由食品药品监管部门负责；卫生部承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

    不过，国家食品药品监督管理局与卫生部分分合合的历史表明，国家建立独立食品安全监督部门的思路似乎并不十分清楚。这直接影响了消费环节的食品安全监管力度和重大食品安全事故的处理效率。我国的食品药品监督管理部门大多为“大药品、小食品”格局，食品安全监管的重要性并没有在机构设置上得到充分保证。这种局面虽然有其历史原因，但管理者重药品、轻食品的主观因素，甚至一些经济利益因素也在不同程度上发挥着作用。因此，把“药监局”变成真正的食品安全监督管理者是完善我国食品安全监管制度的一门“必修课”。

    在法律制度不完善、问责机制不到位的背景下，分段监管的体制存在一些明显的弊端。例如，按照分段监管的工作思路，种植、养殖业的食品安全由农业部门负责，不在食品安全法的规范范围之内。而根据国家对农业行政管理部门的职责定位，初级食用农产品生产环节的食品安全监管并非该部门的工作重点，加上农业生产者规模小、数量多、生产过程不易标准化、监控困难等因素，导致食品安全监管中*重要的源头的监管工作难以高效进行。近年接连曝光的“瘦肉精”、“红心鸭蛋”等事件均表明，如何彻底改变这种源头失控格局，是我国当前食品安全监管工作必须面对的一个重大挑战。

    又如，消费环节的食品安全监管不仅因为食品药品监督管理部门和卫生部门的职责调整而一度削弱，还因为相关部门对居民厨房加工、餐桌消费环节的食品安全问题的忽视而出现监管真空。比较国际经验可知，对消费者进行食品安全教育是绝大多数国家食品安全监管者的一项基本工作。客观讲，食品链终端的安全监管工作也十分令人担忧，我国普通居民在食品安全知识方面的匮乏常常会让监管事业功亏一篑。

    综上不难看到，完善我国的食品安全监管制度刻不容缓。我国必须尽快出台科学合理的《食品安全法》，明确各个监管部门的职责，建立有效的问责机制；理顺监管体制，优化机构设置，既要避免部门之间监管职责交叉，又要扭转部门内部弱化食品安全监管的局面。我们必须提高食品链起点和终点的监管水平，加强对农业生产者和消费者的食品安全教育。