我国
一、当前我国食品安全监管体制的现状和特点
(一)当前我国食品安全监管体制的现状
根据
1.在国务院层面,实行国务院食品安全委员会及其办公室指挥协调下的分段监管和综合协调相结合体制.卫生部依据食品安全法,承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故,批准新资源食品、食品添加剂、相关产品新品种、进口无国家标准的食品及相关产品,制定既是食品又是药品的物质目录.农业部负责农产品质量安全监管,包括开展风险监测评估、参与制定相关标准、发布有关农产品质量安全状况信息等.目前,在国务院食品安全委员会领导下,卫生部会同相关部门已经建立食品安全部际协调工作机制,以全国食品安全整顿工作办公室和问题乳粉专案联合工作组为平台,采取了部门会商、联合发文、应急集中办公、现场督办、邀请地方汇报等手段,建立了牵头组织协调、及时分析研判形势、提出工作思路和措施、由各部门依法依职责抓好落实的工作模式,形成了部门之间、中央与地方之间较为协调、顺畅的工作机制,从制度机制上防止推诿扯皮,形成监管合力.
2.在地方政府层面,实行地方政府负总责下的部门分段监管和综合协调相结合体制.县级以上地方人民政府依据食品安全法,统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核;加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全监督管理工作提供保障;建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制,整合、完善食品安全信息网络,实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享;依照食品安全法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责.有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作.上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下,依法做好食品安全监督管理工作.
目前,除北京、上海和福建外,其余28个省(区、市)的省级"三定"方案已规定将食品安全综合协调职责由食品药品监管部门划转到卫生部门,目前24个省级卫生行政部门已经开展工作,其中 11个省还在卫生厅(局)内单设了食品安全综合协调处,其他4个省份职能交接还未到位;尚无省份在省级政府层面单设食品安全议事协调机构办公室,相应工作由卫生或者其他部门承担.市、县一级食品安全监管体制改革仍在进程当中,国务院食品安全委员会第三次全体会议要求所有县级以上地方人民政府要在2011年建立食品安全综合协调机制并明确办事机构,全国近50%的市、30%的县已完成.在改革过程中,一些地市在政府层面设立了食品安全办,比如长沙、常德、株洲食品安全委员会主任由市长担任、市委书记任顾问,在市政府设立食品安全办作为职能组成部门,食品安全办主任由政府分管秘书长担任;青岛市食品安全委员会主任由市长担任,在政府办公厅成立了食品安全办,主任由分管秘书长担任.
(二)当前食品安全监管体制的特点
一是符合我国国情.我国农产品种植和畜禽养殖主要采用分散方式,食品行业生产力总体水平不高,食品行业规模化、集约化的生产经营方式所占比重仍然较低,全国食品生产加工企业有44.8万家,其中10人以下的小企业、小作坊约占总数的80%.此外,食品行业自律约束机制不健全,部分企业守法诚信意识不强;公众食品安全意识薄弱,消费水平总体偏低.这些客观因素决定了在食品安全工作链条长、环节多、任务重、头绪多、问题多的情况下,任何一个部门都难以单独承担所有任务,需要集中多个部门的监管力量和资源,形成合力有效保障食品安全.
二是综合协调力度不断加强.在食品安全法对各有关部门监管职责范围界定更加清晰的基础上,各级政府及其综合协调部门加大了综合协调力度.在行政层面,国务院成立高层次的食品安全委员会及其办公室,地方各级政府也成立了食品安全议事协调机构,职责划分逐步明确,涉及综合协调的制度逐步完善;在技术层面,卫生部统一负责食品安全国家标准制定、风险监测评估、食品检验规范、重大信息发布,为各部门卫生监督执法提供统一依据,很大程度上弥补了分段监管可能带来的职责交叉、空白和不清等问题.
三是突出地方政府负总责.县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全全程监督管理工作机制和部门协调配合机制,统一领导指挥突发事件应对工作,完善落实监管责任,加强监管能力建设,完善食品安全信息网络,实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享,组织制定当地的食品安全年度监督管理计划.地方政府也可以根据本地实际情况,建立更加有力的食品安全综合协调机制,细化监管部门的职责分工,调整甚至整合、减少监管部门.如深圳市整合工商、质检、食品药品监管部门涉及食品监管的职责,成立了市场监管局.
(三)我国食品安全监管能力的不足
随着基层食品安全体制改革逐渐到位,监管责任落实到具体部门,也暴露出食品安全监管能力不足的问题.
一是食品安全监管能力亟待提高.食品安全整体监管力量不足,资源配置越往下越薄弱,基层监管队伍、经费、装备和技术力量难以满足基本需要,农村地区和基层监管队伍素质不高、人力缺乏.监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在,一方面部分监管机构尤其是基层检验设备、装备落后,监管技术力量薄弱;另一方面,一些监管部门各自设置技术机构,造成小而全、资源分散、重复建设、信息和数据不能共享的局面.
二是地方食品安全综合协调队伍有待加强.特别是承担信息报告、企业标准备案、突发事件应急处置、食品安全事故组织查处、流行病学调查等职责的人员不足,综合协调部门权威性有待进一步加强,协调手段需要更加有力和多样.
三是食品安全风险监测评估和标准体系建设仍处于起步阶段.国家食品安全风险评估中心尚未正式组建,国家食品安全风险监测计划实施面临资金困难,风险监测、评估机构基础薄弱、能力不足(仅有30%的省级疾病防控机构能够承担2010年国家计划的全部监测项目);国家层面未设立单独的食品安全标准管理机构,食品安全标准管理工作人力经费匮乏.
四是个别领域监管边界仍不够清晰.如在豆芽生产、超市现做现卖、食品仓储和运输等方面还存在管理部门不明确的问题.
二、卫生部门食品安全综合协调工作主要进展
(一)完善行政层面的综合协调工作
一是进一步协调细化部门职责.积*配合中央编办,明确了餐饮具集中消毒,辐照食品监管,"瘦肉精"监管,生猪养殖、收购、贩运监管以及西饼店许可等方面的部门职责分工,解决了这些领域存在的职责不清和交叉空白问题.会同有关部门研究建立了铁路运营食品安全综合监督制度和协调机制,明确由铁路食品安全监督机构承担具体监督工作.
二是加强食品安全信息协调通报.建立了各地食品安全信息联络员机制和部门食品安全信息通报机制,制定公布了《食品安全信息公布管理办法》,明确信息公布分工、内容、程序、方式、责任等.每周编发食品安全动态,组织编写年度国家食品安全状况,开展地方食品安全状况编写试点.
三是协调做好食品安全法实施前后的工作衔接.卫生部等七部门联合印发了《关于贯彻实施〈食品安全法〉有关问题的通知》,指导各地在食品生产经营许可、日常监管、企业标准备案、食品相关产品企业监管等方面做好制度措施衔接.
四是组织开展食品安全整顿.全国食品安全整顿工作办公室由卫生部牵头、15个部门参加,办公室日常工作由卫生部承担,负责综合协调和督促指导.
五是牵头开展违法添加非食用物质和滥用食品添加剂整顿.卫生部会同9部门成立了打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组,负责整顿组织协调,加大打击力度.目前已公布五批47种可能违法添加的非食用物质和22种易被滥用的食品添加剂"黑名单",清查梳理250余种涉嫌不符合法规标准的食品添加物并实施分类管理;多部门联合印发《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》等文件构建长效机制.2011年4月21日,国务院召开严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作电视电话会议,同时国办印发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,确定该项工作由国务院食品安全办负责组织协调,卫生部承担涉及标准、监测、案件信息通报、新闻宣传等方面的任务.
六是组织问题乳粉查处工作.2010年2月以全国食品安全整顿办名义组织开展了"问题乳粉十日清查行动".2010年7月青海东垣问题乳粉案发后,卫生部承担问题乳粉专案联合工作组日常工作,先后派出70余人组成工作组赴现场督办案件,严格问题乳粉信息管理,适时公布案件查处和清查清缴情况.
七是加强食品安全事故组织查处和突发事件应急处置.卫生部会同各食品安全监管部门及公安、监察部门正联合制定《食品安全事故调查处理办法》,配合国务院食品安全办修订《国家重大食品安全事故应急预案》.会同有关部门及时处置了"无抗奶"、"圣元奶粉"、"小龙虾"、"一滴香"、"霉变大米"、"金浩茶油"、"反式脂肪酸"、"食盐加碘"、"紫砂煲"、"面粉增白剂"等社会关注问题及突发事件,适时发布权威信息,引导社会舆论.
(二)加强技术层面的综合协调工作
一是组建了来自多部门、多领域的42位权威专家组成的国家食品安全风险评估专家委员会.卫生部会同工信、商务、工商、质检、食品药品监管等部门联合制定国家食品安全风险监测计划,共同确定监测品种、项目、指标和范围,省级食品安全风险监测方案也是多部门联合制定.
二是建立食品安全国家标准审评委员会,共有医学、农业、食品、营养等方面专家及相关部门代表共350名组成.卫生部会同有关部门组织食品安全标准清理整合,目前已完成乳品标准清理,共公布了包括乳品标准在内的食品安全国家标准172项.
三是发布《食品检验机构资质认定条件》和《食品检验规范》,规范所有食品检验机构的检验行为.
三、完善食品安全监管体制机制的思考
当前,国务院食品安全委员会及其办公室领导协调下的、有关部门分段监管与卫生部综合协调的体制在较短的时间内,使食品安全工作力度不断加大,食品安全整顿治理取得了明显成效,全国食品安全形势总体保持平稳并趋于好转.温总理在今年"两会"政府工作报告中提出,要完善食品安全监管体制机制,健全法制,严格标准,完善监测评估、检验检测体系,强化地方政府监管责任,加强监管执法,全面提高食品安全保障水平.按照总理讲话精神,近一阶段完善食品安全监管制度机制的总体思路是,立足在现有体制下,进一步强化政府责任,完善制度机制,在食品生产、流通、餐饮等环节不断加大打击力度和重点食品品种综合治理的基础上,突出行政和技术层面的综合协调,加强能力建设和科学管理,形成工作合力,切实保障食品安全.
(一)强化地方政府负总责的责任
推动地方政府将食品安全工作列入重要议事日程,纳入地方"十二五"规划重点支持内容,依法加强对本行政区域食品安全工作的统一领导、组织和协调,切实落实食品安全法及其实施条例规定中地方政府的相关职责.特别是,地方政府应加强食品安全监管能力和综合协调能力建设,加快推进地方机构改革,强化基层食品安全监管人员队伍建设,切实保障执法办案和监管基础能力建设经费投入.要研究制定统一的食品安全综合性评价指标和办法,加强对地方和部门工作的监督检查和考核评估.要强化行政监察和问责,对监管中的失职渎职等行为,依法依纪严肃追究相关责任人的责任.要进一步明确和优化各部门职责分工,减少执法交叉与空白,可以根据本地实际,逐步开展品种监管、综合执法等改革尝试.
(二)完善综合协调体系机制,在行政层面步调一致
在国务院食品安全委员会及其办公室领导协调下,进一步健全完善卫生部会同有关部门的部际协调机制,使其更加务实、高效、畅通,真正形成工作合力.推动地方各级食品安全综合协调机构和队伍建设,建立健全联动机制,提高综合协调能力.按照《国务院办公厅关于印发2011年食品安全重点工作安排的通知》要求,2011年年底前,所有县级以上地方政府都要建立健全食品安全综合协调机制,并明确办事机构.
(三)加强食品安全风险监测评估体系建设,统一监测内容和评估结果
食品安全监管体系"十二五"规划应将风险监测评估、标准体系作为重点建设项目,提出科学建设目标,有步骤、分阶段实施.***食品安全风险评估中心组建已经中央编办批准,将尽快进入筹建阶段,形成国家层面风险评估的权威机构.要全力执行好食品安全风险监测能力建设专项规划和国家食品安全风险监测计划,尽快提升我国食品安全风险监测水平,逐步建立覆盖食品生产经营各环节,并从省、地(市)、县逐步延伸到农村的全国食品安全风险监测网络,同时做到监测数据互通共享.
(四)加强食品安全标准体系建设,统一制定发布标准
卫生部将会同有关部门推进食品安全相关国家标准、地方标准的制修订,制定食品安全国家标准规划及其实施计划,尽快完成现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准的工作,建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系.同时,应建立***食品安全标准管理中心,加强标准相关专业人才培养,积*参与国际食品法典工作,提高我国对国际食品标准制修订的影响力.加强标准宣贯、培训和跟踪评价,及时向公众免费公开标准,促进标准贯彻落实.
(五)加强食品安全事故调查处理工作,强化组织查处
进一步完善食品安全重大事故查处机制,完善各项制度,建立事故信息网络直报体系.利用食品卫生监督现有人员,会同疾病防控、医疗卫生人员,组建各级食品安全事故应急处置专门队伍,提高突发食品安全事件应急调查和处置工作能力.加大对地方食品安全事故或案件查处的督办指导,加强食品安全案件查办的衔接配合和司法移送.
(六)加强食品安全信息工作,推动信息共享和统一发布
健全食品安全信息统一公布制度,建立部门间信息沟通平台,实现食品安全信息互联共享.定期编发食品安全动态,组织编写年度国家食品安全状况,指导地方编写当地食品安全状况.建立健全舆情监测机制,及时组织调查、评估、研判,稳妥准确发布食品安全信息并认真做好解释说明,防止引起消费者恐慌和舆论负面炒作.
(七)继续深入开展食品安全综合治理
积*配合食品安全办,加强对重点突出问题综合治理的统一协调,深入对食品安全问题突出的重点领域、重点品种和重点地区进行专项整治,继续发布食品中可能违法添加的非食用物质和易被滥用的食品添加剂"黑名单".同时,继续督促做好问题乳粉案件查办和清查清缴工作,对新发现案件线索迅速组织核查,加大不法分子打击力度,依法追究有关责任人责任.
(八)完善食品安全检验检测体系
建立检验检测资源共享机制,优化整合各方食品检验资源,提高检验能力,合理推进第三方检测机构建设,建立协调统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系.
(作者系卫生部副部长)
