我国新材料产业园区机制体制创新研究

材料与人们的生产生活息息相关，随着社会和经济的发展，制造业对材料的要求逐步提高。电子信息、航空航天、交通设备与生物医疗等国家重点领域的技术突破在一定程度上依赖新材料的发展。新材料产业作为国家战略性新兴产业，在《中国制造2025》与《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中明确指出要重点突破发展，做好战略前沿材料的提前布局和研制，**中国制造实现新跨越。


新材料产业园区是指为推动新材料产业的发展而形成的产业聚集区。这种聚集形式在空间上形成一种特殊的区位环境，区域内的各类组织机构目标愿景一致，愿意并有效进行资源共享，提升整体的创新能力，共同抵抗外部负效应，有效促进新材料产业的调整升级和产业链的形成与完善，从而推动区域经济的发展。产业园区可以是由政府主导建立而成，也可以由企业自发聚集而成，具体表现形式有工业园区、科技园区、产业基地、高新区、开发区等。产业园区有详细明确的区域规划和管理体制，但随着发展的变化，原有的园区机制体制无法满足推动新材料产业发展的目标和市场经济发展需求，弊端日益突显。为贯彻落实国家“十三五”规划纲要和《中国制造2025》，全国各园区进行机制体制改革创新，这对于园区的发展、新材料产业的升级和区域的竞争力提升具有非常积*的意义。


一、主要产业园区机制体制模式


1.政府主导型


政府在由其主导的产业园区在园区发展愿景规划、开发建设、土地管理、招商引资和日常事务管理过程中起主导作用。政府通过设立专门的管理委员会对园区进行管理，为园区内的企业和员工提供服务。园区管理委员会作为政府的派出机构，具有一定的行政审批权和经济管理权。与传统行政区的政府部门相比，管理委员会的机构设置和人员编制比较精简，园区在该模式下办事便捷、高效。然而，该模式适合园区发展初期或者规模不大的园区，因为大多数国内产业园区的管理委员会的权力有限，受上级政府部门的管理约束，企业和职工在办理管委会无法全权负责办理的事务时，需要跑多个部门办理手续，严重影响办事效率。尤其是当园区发展规模变大，涌入更多企业和求职人员时，管委会在履行社会管理如户籍办理等职能时，不能发挥高效的优势。这一方面由于权力受限的制约，另一方面是由于管委会的承接能力不足，导致一些企业和人才可能会因为这些原因而选择不留在园区，从而影响园区的发展。


政区合一模式是指将管理委员会与行政区合二为一，一定程度上弥补了上述单纯设立园区管理委员会的政府主导型模式的缺陷。在该模式下，产业园区基本都采用“一套机构、两块牌子”的机构设置，在设立管理委员会的同时，设立人大、政府等行政区机构，作为一级政府存在。园区具有一般行政区的政治、经济、文化和社会职能，其统筹和协调能力增强，更有利于产业园区的发展。


2.企业主导型


企业主导型产业园区是指在园区的发展愿景规划、开发建设、土地管理、招商引资和日常事务管理过程中，企业起主导作用，没有政府派出的管理委员会，或类似政区合一模式下建立的一级政府组织，由开发商负责一切事务管理，包括园区经济活动和部分政治协同功能等，但园区受限于所属行政区的政府机构管理，不具有社会、政府等职能。该方式是一种市场化手段，在融资方面具有一定优势，能够加快园区的建设效率。但是，在这种模式下正是由于采用市场化手段，开发商即使是享受政策优惠，也需要有雄厚的资金实力，以投入园区的公共基础设施建设和规划管理过程中。开发商的盈利主要依赖于园区工业和商业用地的出售和租赁收入，投资风险较高。此外，企业主导型产业园区由于没有行政权力，在开发商前期进行园区建设时涉及的征地拆迁、规划通过、项目审批等，以及后续招商引资时企业办理落户手续和入园后的日常事务办理都依赖于行政区的政府机构，办事效率受其影响。因此，这种模式适用于市场化程度高、市场体制规范健全的发达地区，例如上海紫竹高新技术产业开发区，这也是国内企业主导型模式运行比较成功的案例；或者，是应用于小型产业园区的建设。


3.政企联合主导型


政企联合主导型产业园区是指由政府与企业联合共同负责园区的发展愿景规划、开发建设、土地管理、招商引资和日常事务管理。政府与企业彼此分工明确，职能清晰。由产业园区所属行政区政府派出园区管理委员会，行使行政权力，负责行政决策、政府管理和服务性职能。同时，园区引入专门的开发商企业或者专门为园区成立一个开发总公司，作为独立的经济法人，负责园区的经济管理、开发建设以及园区内部的日常具体事务管理。该模式以企业为主、政府为辅，体现了政府与企业的分工与合作，充分发挥各方优势。一方面，利用企业灵活的管理运作模式，采用市场化手段，发挥市场快速集资和吸引优秀人才的优势；另一方面，利用管理委员会机构精简，能够快速高效行使行政职权，办事高效的优势。因为政企联合主导型模式依赖于政府和企业2个主体，所以政府的配套机制是否完善，如管理委员会与上级政府和主管部门是否具有良好的协调关系及其权限的大小，和开发商企业或开发总公司是否具有先进的管理理念，都影响着该模式的运行效果。


二、新材料产业园区机制体制创新实践


1.深圳市高新技术产业园区


（1）基本情况


深圳市高新技术产业园区建于152 0173 3840年9月，规划面积11.5km2，是国家“建设世界**高科技园区”的6家试点园区之一，是“国家知识产权试点园区”、“国家高新技术产业标准化示范区”、“国家海外高层次人才创新创业基地”和“国家新型工业化产业示范基地”。园区贯彻“三个一批”发展战略，重点发展电子信息、生物工程、新材料、光机电一体化4大产业，以政府为主导进行行业开发，以企业为主体进行技术开发，并且实行“官、产、学、研”相结合的模式。


（2）创新举措


深圳高新区是***高新技术产业园区，是国内产业园区发展的标杆。由于深圳是经济特区，实行特殊的经济政策，享有特定的优惠政策，并且具有“小政府、大社会”的特点，传统产业园区的模式不能完全适应深圳高新区的发展，因此深圳市学习了全国各高新区体制机制形式，借鉴别人的发展经验，结合对高新技术产业自身发展规律的把握，提出了开放式管理的新模式。


新模式包括3级管理体制：


①领导决策层。深圳高新区领导机构，由深圳市政府及相关行政管理部门的主要负责人组成，负责制定园区的宏观决策与重大政策，产业规划，用地审批，协调解决园区开发、建设和管理中的重大问题。


②行政管理层。深圳市政府的派出机构和深圳高新区领导机构的办事机构，负责编制园区总体发展规划和产业规划及其他专项规划，行使园区土地和厂房及配套住房、园区非公共用地户外广告和标识申请初审的行政许可权，对入区企业或者项目进行资格审查等。


③服务层。深圳高新区的服务机构，对园区的社会公共事务进行管理、监督并提供有关服务。深圳高新区的开放式管理模式不改变政府各部门现有职权管辖范围，不中断各种审批链条，同时赋予高新区办事处必要的权限和调控手段，充分调动各部门的积*性，密切配合通力合作，合力加快推进高新区的发展。


2.包头国家高新技术产业开发区


（1）基本情况


稀土高新区位于包头市南部，总面积120km2，由建成区、滨河新区和希望园区组成，下辖万水泉镇和民馨路、稀土路2个街道办事处，人口13万，是***高新区中**以稀土资源命名的高新区，是政区合一型高新区。现有注册企业4600多家，其中稀土企业65家，上市公司投资企业22家，世界500强企业7家，外资企业39家；拥有“千人计划”人才6名、占自治区的60%，“草原英才”工程人才26名、占自治区的50%；专利总数2410项、占全市的50%；研发中心达50家、其中***3家，创新创业团队5个，“创业海归”329人。近年来，包头稀土高新区为进一步推动园区发展，按照“高新特快”发展要求和“南高”发展定位，在大众创业、万众创新的环境下，全面深化改革，开启“三次创业”新征程，全面加快创建全国**创新型特色高新区步伐。


（2）创新举措


①优化行政程序，提升服务效率


包头稀土高新区在2015年挂牌成立政务服务中心，统一承办行政审批和便民服务事项，平均审批时限由23天缩短至3～4天，并选拔15名干部为入园企业无偿全程代办项目各项手续，方便了企业和群众办事。建成镇、街道便民服务站，村、社区便民服务点，实现政务服务3级网络全覆盖。同时，为规范管委会会议工作，稀土高新区每季度召开2次常务会议，每周召开1次主任办公会议，不定期召开专题会议。出台了《管委会资金管理暂行办法》《重要紧急信息报送工作制度》等系列管理制度，促进了工作高效运作。高新区还组建了管委会法律顾问团，强化重大决策事项合法性审查，依法行政水平进一步提升。


此外，为进一步优化行政服务，稀土高新区积*推进商事制度改革，全面实施“五证合一、一照一码”改革，在2016年核发新版营业执照3170张。新增注册企业1332家、增长29%，注册企业总数达6358家。全面推行项目网上审批制度，审批项目34项。推行“马上就办”机制，完成行政审批大厅整合，“一窗受理、受办分离”服务模式全面运行，受理事项办结率达到****。


②推进督考一体改革，完善用人考核机制


包头稀土高新区建立KPI指标（关键绩效指标）评价体系来实行督考一体改革，通过科学的评价方式考核政府部门工作人员的业务工作成效，从而强化队伍的业务能力和工作水平。


为推进督考一体化改革，包头稀土高新区先由*高领导人组成高新区工作领导小组，然后采用“三轮传导”的形式进一步细化KPI评价指标责任。“三轮传导”是指将市考目标、工作会要点、部门指标为主体的KPI指标责任传递给部门，各部门进一步细化责任将其分散传导至部门内分管的负责人，负责人再进一步细化分解责任将其传导给每一个负责具体工作的人员。这样构建起一个从上而下的全覆盖纵向责任体系。此外，为了避免工作认定标准不够清晰阻碍督考工作的实施，包头稀土高新区创新推行“三步法”工作认定标准。**步由各部门制定部门全年KPI指标、阶段性目标及评分依据，各业务监控部门制定具体共性业务目标、考评细则和评分依据；第二步由区督考办对部门上报目标进行整理和修改，如果目标设定过高则下调，如果目标明显低于部门业务能力则提出更高的要求，同时进一步细化完善考评依据和考评细则；第三步由区督考办牵头对考评目标进行“四轮审核”，集体讨论确定*终的全年考评指标。


3.济南新材料产业园区


（1）基本情况


济南新材料产业园区原名济南化工产业园区，位于济南市天桥区桑梓店镇308国道北侧，是2006年由山东省人民政府批准设立的省级开发区，规划面积60km2，起步区建设用地面积10km2，从2010年开始向新材料领域转型，济南市政府为其加挂“济南新材料产业基地”的牌子。2013年，山东省政府正式批复济南化工产业园区更名济南新材料产业园区，成为全省**一家专业的新材料产业园区，园区进一步向“建设国内**、省内**的***新材料产业园区”的目标迈进。目前，济南新材料产业园区正在尝试政企合一型模式，进行园区机制体制改革创新，是山东省的高新技术产业园区创新试点之一。


（2）创新举措


①改革用人分配机制


济南新材料产业园区为改善用人分配机制，从3个方面入手。**，为体现公平公正的原则，园区采用公开竞选的方法，管委会在编在岗人员实行重新竞岗。管委会内设部门的正职、副职由区委组织部采取考察和考核相结合的方式确定；科级及以下岗位，打破部门、岗位、身份限制，面向全区公开竞聘。对竞聘到岗的体制内人员进行档案封存，保留原身份编制和职级，按新聘用岗位任职使用，既可低职高聘，也可高职低聘。其次，建立了“三个分离”的薪酬管理体系。管委会在编在岗人员打破固有的职级工资分配方式，实现干部编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离。打破行政级别，按照各岗位对园区的业绩贡献进行岗位价值评估，并以此作为岗位定薪的依据，薪酬分配向高价值岗位倾斜。然后，园区实行“双道并轨”，优化绩效管理体系。建立员工管理能力与专业能力相辅相成的职业发展“双通道”，设置初级、中级、**、资深等若干职级，通过“能者上、庸者退”的动态调整机制，激发工作人员干事创业激情，解决干部职工职业发展的后顾之忧。同时，坚持业绩导向，设置同绩效挂钩的浮动薪酬，聘请第3方机构，制订KPI（关键业绩指标）考核指标体系，季度考核与年度考核相结合，员工个人奖金同园区业绩、个人业绩挂钩。


②优化财税管理体制


园区管委会的财税实行单独核算，并全权负责。同时，区政府加大对园区的财政支持，将园区企业缴纳税收收入、城建配套费，出让土地产生的土地出让金的70%及上年度专项补贴全部返还园区。此外，成立国有控股公司，实行现代企业制度，通过开发、投资等业务产生的税后利润留园区使用，园区收入主要用于开发建设，投资参股，支持科研、产业、配套服务业发展等方面。


③精简行政管理体制


济南新材料产业园区学习北京中关村和新加坡产业园区在行政管理上的模式，建立了一套高效的行政审批体系，采用大部委制形式，针对园区现阶段项目建设、招商引资及服务企业等重点工作，打破原有机构设置模式，从综合管理、投资促进、建设发展、财政金融、人力资源、安全监管、工程管理、健康产业8个方面入手进行职能配置、机构设置，确保机构与职能的“条块”设置既科学合理又与园区发展需求相匹配。


此外，园区根据法律法规规定，照区级权力清单和责任清单，通过直接授权或委托办理的形式进行清单授权，编制园区的权力清单和责任清单，实现“清单式审核、备案化管理”的审批模式，建立了科学高效的行政审批服务机制。同时，为便利企业办理超出园区管委会权限的事务，区政府开通了“绿色通道”，将不能直接授权或委托的事项在审批服务分中心设立窗口，为企业提供服务，实现行政审批项目集中入驻并联审批，加快园区项目建设投产速度。而超出区级权限之外的审批，政府帮助积*对接市政务服务中心，由园区建设发展与经济服务局实行代办制，在生产技术、市场营销、人力资源、财务会计等方面为园区企业提供“一条龙”线型便捷式服务，通过点线对接，实现服务下沉，为园区项目落地开设快车道。


三、相关启示与建议


当前，我国众多新材料产业园区在面临“三次创业”时，发展后劲不足。深圳市高新技术产业园区是我国发展很成功的产业园区，有“中国硅谷”之称。包头国家高新技术产业开发区是我国典型的新材料产业园区。济南新材料产业园区近几年在国家相关政策的指导下不断尝试园区机制体制改革，并取得一些初步成果，是山东省的高新技术产业园区创新试点之一。这几个高新技术产业园区在机制体制创新上的举措及取得的成果值得全国的新材料产业园区借鉴。


1.简化行政程序，下放管理权限


目前，我国新材料产业园区基本都设置了管理委员会（简称“管委会”）对园区进行管理，管委会的管理水平直接影响园区的办事效率。管委会应当避免机构设置冗余，职能设置重叠，从内部优化管理模式。济南新材料产业园区的大部制改革，打破原有机构设置模式，从管委会在园区发展过程中要发挥的职能作用入手，合并或新设立相关机构。“大部制”形式有助于化解政府部门中存在的机构设置冗余、职责交叉和权限冲突等问题，简化行政审批程序，提高办事效率。开放式管理模式也是政府部门大部制改革的一种延伸，其3级管理体制的领导决策层、行政管理层、服务层的各部门机构职能划分明确，高效推进园区从规划到务实的各项工作。


同时，园区所在地政府应当下放更多的管理权限，细化权力和责任清单。在园区建立服务中心，并以其为依托设立专项服务窗口，下放更多行政审批权限，形成“一站式”行政审批服务模式，加快实行“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个平台管信用、一张网络管服务”。


2.改革用人制度，加强人事考核


人才对新材料产业园区的发展至关重要。园区在用人时应当采取公平公开公正的原则，采用体制内招聘和社会招聘两种形式吸纳人才。对于体制内招聘的人员，要敢于打破原有岗位职称的限制。在人员薪酬方面，要突破传统的政府编制薪酬体系，引入激励机制。济南新材料产业园区的“3个分离”薪酬体系具有很大的灵活性，对于激发人员的主观能动性、培养高效化服务队伍具有积*的作用。此外，要加强人事考核监督，避免出现懒政现象，影响管委会在产业园区内的服务效率。例如像包头稀土高新区建立KPI指标（关键绩效指标）评价体系，对工作人员的工作成果进行打分，科学考核工作人员的工作绩效，以确定他们*终的合理薪酬。


3.构建相应法律规章制度，完善园区制度建设


园区管理委员会的行政主体地位需要法律的认可，其进行行政执法时要有法可依，因此国家应当针对这种情况完善相应的法律条款来保证管委会的权威性。管委会能够在法律的保障下构建相应的执法体系服务企业，并保护企业和园区内工作人员的合法权益。


此外，园区应当在法律和上级单位政策的规定范围内健全管理制度，出台各项工作相关的办法制度，如用人、资金管理、审批程序等相关管理办法，保证日常事务处理工作有制度依据和规范化，从而促进管委会工作高效运作。为进一步提升园区的规范化建设，还可以学习借鉴包头高新区，组建管委会法律顾问团，来强化重大决策事项合法性审查，从而进一步提升管委会的依法行政水平。（来源：中国纺织报）