2014年是中国新一届政府推进粮食购销市场化的开局年，这一年的中央“一号文件”确定，从棉花、大豆着手，在新疆、东北和内蒙等主产区试点目标价格制度。同时，在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策，并对试点之外的产区不安排其他补贴政策。目前，据财新记者了解，新疆即将启动棉花的目标价格制度改革。
国家发改委9月3日发布消息称，《新疆棉花市场价格监测实施方案》已制定，新疆地区的目标价格改革试点具体实施方案也即将公布。同时，为保持新棉上市后市场平稳运行，政府将在新棉上市后停止储备棉投放，妥善安排进口，鼓励企业多使用国产棉，并制定托底预案。
目标价格制度的思路是，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。试点阶段，目标价格采取生产成本加基本收益的方法确定，在作物播种前公布，每年确定一次。2014年的目标价格水平为棉花每吨152 0173 3840元，大豆每吨4800元。
这意味着，当棉花市场价低于目标价格时，政府不再像过去那样高价收储，而是让棉农先按市价卖出，然后针对目标价与市场价的差额，由政府补贴新疆棉农。2013年，官方对棉花的“临时收储价”为每吨20400元，而今年的目标价格相比下降了600元。相对于此前的*低收购价或临时收储价，“目标价格一定是下降的”，国务院研究室副主任黄守宏在今年四月的一次发布会上曾如此表示。
对此，中国大豆产业协会副会长刘登高担心，由于农民已经播种，这将影响农民利益。不过，发改委农村经济司副司长方言则表示，从积*方面看，实行目标补贴后，收入下降可能让农民减少棉花的种植，有利于缓解国内库存压力。
托市矛盾重重国储棉大量积压
发改委解读文件指出，此前实施的*低收购价和临时收储政策把对农民的补贴包含在价格之中，是一种“价补合一”的直接价格支持政策。这种政策能够有效实施的前提条件是国内市场价格低于国际市场价格。近两年来，一方面，国际市场农产品价格大幅走低；另一方面，国内主要农产品价格在*低收购价和临时收储政策的支撑下高位运行，国内价格由以往低于国际市场转为高于进口成本。
比如，2012年中外棉“价格倒挂”达到每顿5000-6000元。2011和2012棉花年度，中国分别收储棉花331万吨和651万吨，分别达到当年棉花产量的50%和95%以上。同时，棉纱和棉花进口量大增，国储棉大量积压在库。
并且，2013年，中国棉花、大豆临时收储价格分别为每吨20400元和4600元，而进口完税成本分别约为每吨15580元和4060元，比国内临时收储价格分别低4420元和540元。由于国内价格大幅高于进口成本，市场主体不愿入市收购，国家收储压力急剧增加，棉花收储量超过总产量的90%。
据国务院研究室副主任黄守宏介绍，上述棉花临时收储价远高于国际市场价格，让财政补贴的压力很大。价差高的时候，临时收储价比国际市场价高达七八千元，低的时候也有四五千元，因此国内棉花销不出去，目前库存量超过了一年的产量。
粮棉托市收购陷入困境。棉花等一些品种国内、国际价格倒挂明显，进口激增，国内库存无法消化，耗费大量财政补贴且补贴效率低下，又造成上下游价格关系严重扭曲，下游产业生存维艰，难以为继。
由于实施直接价格支持政策面临困难，特别是产业链长、受国际市场影响大的棉花、大豆等农产品矛盾突出，这将实施目标价格制度的改革提上了日程。
“农民也要承担部分收益下降风险”
“目标价格政策正是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，并通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。”发改委的解读文件称，试点阶段采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格水平。采用这一方法有两大好处：
一是可以更好地保护农民利益。生产成本加基本收益的方法，可以较好地适应现阶段我国农产品生产成本刚性上升的实际情况。无论市场价格和生产成本如何变动，都可以保障农民种植不亏本、有收益，防止生产大幅滑坡。
二是有利于发挥市场机制作用。市场活动天然有风险，农民是市场经济的主体，在通过市场获得收益的同时，必然也要承担市场波动的风险。在大多数行业，市场风险都是由市场主体全部承担的，考虑到农业生产的特殊性，国家应对少数重要农产品生产给予适当保护，但也不能由国家承担全部市场风险。因此，目标价格只保证农民获得基本收益而不是全部收益，当市场价格下跌时，农民也要承担部分收益下降风险，从而引导农民合理调整种植结构，提高农业生产竞争力和抗风险能力。
对此，发改委上述解读文章还表示，开展目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革。
一是政府不干预市场价格，企业按市场价格收购，有利于恢复国内产业的市场活力，提高国内农产品的市场竞争力。
一是政府不干预市场价格，企业按市场价格收购，有利于恢复国内产业的市场活力，提高国内农产品的市场竞争力。
二是将政府对生产者的补贴方式由包含在价格中的“暗补”变为直接支付的“明补”，让生产者明明白白得到政府补贴，将减少中间环节，提高补贴效率。三是充分发挥市场调节生产结构的作用，有利于使效率高、竞争力强的生产者脱颖而出，提高农业生产组织化、规模化程度，激励农业技术进步，控制生产成本。
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