一、完善统一权威的监管体制
体制是机构设置、人员编制和权责关系等组织制度的总称，本质上是一种资源配置方式。新一轮食品药品监管机构改革通过整合职能、下沉资源、强化监管，旨在构建统一权威的监管机构。然而出于种种原因，许多地方将工商、质监、食药等部门成建制整合为市场监管局。这一做法表面上增加了人力、物力、财力等监管资源，实际监管能力却并未提升。尤其是专业监管被综合执法冲淡后，全国查处的食品药品案件数量出现下降，这与问题导向的监管理念相去甚远。
“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，要求食品安全保障水平有本质提升。监管体制是实施食品安全战略的重要载体，要真正释放体制改革红利，应当严格按照中央既定精神独立设置食品药品监管机构。综合设置市场监管机构的地方，要根据国务院要求将食品安全作为综合执法的首要职责。《工作安排》要求，加快完善统一权威的食品安全监管体制和制度，加强食品安全监管工作的专业性和系统性。笔者认为，应当秉持“*小折腾，*大完善”的原则，将各地市场监督管理局统一更名为食品药品监督管理局，或单独设置食品药品监督管理局，实现简政放权和加强监管的有机结合。强化地方政府对食品安全负总责的责任体系，发挥其统筹协调作用，明确食安委各成员单位职责分工，调动农业、卫生、公安等部门食品安全工作积*性。同时鼓励有条件的地方学习环保部门经验，试点食品药品监管省以下垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决市场分割和地方保护问题。
在纵向体制改革基础上，探索推进横向分区域配置监管资源。我国城乡间、区域间经济社会发展存在巨大差异，决定了食品安全风险主要类型不同，监管资源不能“撒胡椒面”。可根据产业发展与监管资源的匹配程度并结合“一带一路”、三大经济发展区域，将全国31个省级行政区域划分为不同监管功能区，通过设置区域性监管派出机构协调区域内监管事务，开展飞行检查，办理重大案件。
二、打造职业化检查员队伍
我国是食品产业大国而非强国，农业和食品工业基础与发达国家相比有较大差距。全国有约1200万获证的食品生产经营者，但监管力量薄弱，专业人员缺乏，大产业和弱监管的结构性矛盾突出。监管的实际效果多依赖监管经验，缺乏技术含量高、靶向性强的专业手段，一些系统性风险和跨领域问题难以被发现。笔者分析了三个县级食品药品监督管理局2015年食品安全监管检查工作构成，其中行政许可现场核查占30%，各类专项检查占35%，处理投诉举报占10%，日常监督检查和监督抽检占25%。由于工作精力所限，日常监督检查往往难以开展深入细致全面的排查，发现的风险主要集中在证照、进货查验、标签标识、保质期等面上的问题，而非法添加、微生物超标等关键风险点则容易被忽略。
强大的监管与强大的产业相互支撑。随着供给侧结构性改革推动食品产业转型升级，专业监管能力必须与产业素质同步提升。《工作安排》前瞻性地提出，建立职业化检查员队伍，研究与食品安全监管工作特点相适应的技术职务体系。笔者认为，可参照法官、检察官的做法，将检查员分为初级、中级、**、专家级等职级。不具备相应知识和能力的，依法不得从事食品安全检查和执法工作。实施以现场检查为主的监管方式，推动监管力量下沉，逐步实现各级食品药品监管部门“全员检查、全员执法”。在此基础上应科学划分监管事权，省级食品药品监管部门主要负责组织**以上检查员开展食品生产企业检查；市县级食品药品监管部门主要负责开展食品流通、餐饮企业检查；乡镇监管派出机构主要负责开展小作坊、小摊贩、小餐饮检查。
三、实施*严格的监管制度
食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。应当从“产”“管”两个方面实施*严格的监管制度，用*严谨的标准、*严格的监管、*严厉的处罚、*严肃的问责提升食品安全保障水平。
一方面是落实生产经营者主体责任。在民事义务和责任方面，《工作安排》科学划分政府和市场的边界，督促企业严格落实培训考核、风险自查、产品召回、全过程记录、应急处置等管理制度，建立重点产品追溯体系，加强覆盖生产经营全过程的食品安全管控措施。同时积*引入市场机制，加强食品安全信用体系建设，开展食品安全承诺行动，完善食品安全守信激励和失信惩戒机制，并鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险。在刑事责任方面，保持严惩重处违法犯罪的高压态势。继续严厉打击非法添加、制假售假、违法使用禁限用农药兽药等严重违法行为。以查处走私冻品、利用餐厨和屠宰废弃物加工食用油、互联网食品安全违法犯罪等案件为重点，强化部门间、区域间案件移送、督办查办、联合惩处、信息发布等沟通协作。
另一方面是落实食品安全监管责任。引导地方政府和监管部门落实属地责任，是防止食品安全在一线失守的重要保障。《工作安排》要求强化食品安全责任制，制定食品安全工作评议考核办法，将食用农产品质量和食品安全工作全面纳入地方政府绩效考核、社会管理综合治理考核范围，考核结果作为综合考核评价领导班子和相关领导干部的重要依据。同时深入推进食品安全城市、农产品质量安全县创建试点工作，及时总结推广试点经验。尤为重要的是，制定食品安全责任追究制度，严格食品安全责任追究，严肃追究失职渎职人员责任。
（作者：国家行政学院副教授、博士 胡颖廉
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