我国临空经济发展滞后，空间利用不充分，“十三五”规划期面临新挑战和新机遇
文/谢昕
我国临空经济区的起步，可追溯到上世纪90年代初。152 0173 3840年四川成都成立航空港经济开发区，是我国临空经济发展的雏形。之后北京、上海、广州、厦门等数个城市，相继启动了临空经济发展规划和建设，国内临空经济逐渐发展。2010年，随着国内民航运输业规模突破500亿吨公里，临空经济进入百花齐放的快速发展阶段。2013年，郑州航空港经济综合实验区被确立为“以航空经济为主题的国家级新区”，标志着临空经济发展上升为国家战略，进一步激发了各地临空经济发展热情。如今，国内旅客吞吐量在1000万吨以上的机场所在地均规划了临空经济区，旅客吞吐量在500万〜1000万的机场所在地区也纷纷推进，初步形成了以北京、上海、广州为中心，以成都、昆明、重庆、西安、深圳、杭州、武汉、沈阳、天津等省会或重点城市为骨干，其他城市相继跟进临空经济基本格局。截至2014年底，全国62个城市，依托54个机场，已经规划了63个临空经济区，此外，还有多个城市正在规划当中。但总体来说，目前国内临空经济发展规划滞后、临空指向较弱、空间利用不够合理等问题依旧突出，尤其在面向“十三五”中国发展新常态和对外开放新局面时，国内临空经济的发展面临着诸多新挑战和新要求。
战略定位面临新调整。“十三五”在TPP、TIPP等国际新贸易规则以及一带一路等对外开放新战略的推动下，中国对外开放格局将出现深刻变化，在提升向东开放水平的同时，重点加强向西开放，加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，为许多原先缺乏对外开放条件的地区、尤其是中西部地区提供了新的机遇。临空经济作为一个地方对外开放的重要载体，在新时期应重视战略规划，用好机场、多式联运物流等资源条件以及自由贸易区、综合保税区、工业园区等载体平台，打造各有侧重、各具特色的对外开放基地，促进地方对外开放、产业升级。
体制机制面临新突破。临空经济区是围绕机场的发展区，管理体制包括机场运营管理体制以及空港经济区开发管理体制两大板块，涉及机场运营方、园区管理方以及机场所在地各级政府，园区往往还分为出口加工区、保税区、物流基地、工业园区等多个板块，造成条块分割严重、产业协调不足、资源共享不畅等问题。以北京顺义临空区为例，顺义临空经济区的空港口岸、出口加工区、大通关基地、保税中心等几大平台空间布局分散，管理机构不同，降低的北京空港货物通关效率，平均来说，北京机场货物通关时间为3个小时，是仁川机场的1.5倍、香港机场的6倍，大大削弱了北京机场的速度竞争力。创新体制机制，提升临空经济区运转效率，是“十三五”期间临空经济区深化对外开放、提升综合竞争力的关键。
产业发展面临新要求。机场是临空经济区*具特色的优势资源，临空经济区内应重点发展应具有临空指向性的附加值较高的高技术产业、高端服务业。但是受到发展程度限制，目前国内临空经济区产业层次较低，对航空物流需求较高的生物医药、电子信息、金融会展等产业在临空经济区内发展不足。“十三五”时期，在一带一路等区域经济新战略影响下，全球产业资源要素配置将出现新变化，物流便利、机制灵活的地区将在产业发展中获得更大的市场、更多的资源，要求临空经济区积*谋划高端产业，推动升级发展。
发展模式面临新转变。一方面，临空经济区的建设发展往往面临着大范围的征地拆迁和大规模的基础设施建设以及产业投入，资金需求庞大，而传统主要依赖土地出让金筹措建设资金的模式在政府土地财政趋紧的背景下已难以为继，资金短缺已成为许多地方尤其是三四线及以下城市临空经济区建设发展的一大瓶颈。另一方面，临空经济区的发展涉及机场物流、保税贸易、园区运营、招商等多个方面工作，对专业能力、综合素质要求较高，人才支撑不足导致临空经济区建设难以高效展开的问题日益突出。探索一条高效专业的临空经济区建设发展模式是国内临空经济区“十三五”期间需要解决的另一大重要课题。
为此，“十三五”时期国内临空经济区应重点在以下几方面展开积*探索：
推进多规合一，实现产业与空间的有机结合。“十三五”，临空经济区应充分研判新形势、新机遇、新挑战，找准自身定位，科学制定发展新规划，条件成熟的地区可积*推进多规合一，实现临空经济区在总目标定位指引下统一衔接、功能互补、相互协调，实现集约、高效、可持续发展。具体来说，临空经济区应按照区域资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点，规范空间开发秩序，推进发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划、基础设施建设规划等多个规划相互融合，推动域内机场建设区、综合服务区、保税区、产业集聚区、现代物流区等多个板块有机衔接，解决当前临空经济区发展中各规划自成体系、各板块衔接不畅，航空等高端要素资源不能得到充分发挥的突出问题。此外，应重视产城融合理念的结合，按照产城一体、节约集约的思路，便利交通网络，优化空间布局，完善功能平台，建设集约有序的产业空间、绿色宜居的城市环境。
创新体制机制，激活临空经济发展的内生动力。“十三五”期间，临空经济区所在地方应制定工作计划，有序推进临空经济区各板块的统筹管理，建立统一的管理机构或成立**别协调工作小组，搭建工作机制，推进临空经济区的统一开发、统筹管理，重点协调经济区范围内的园区、机场、保税区以及各行政区域等各板块共同推进交通路网、水、电、气、通讯等基础配套设施建设，协调物流体系的衔接以及重大项目的布局，强化通关一体化、港区联动、多点互通、跨境电商试点等机制创新，*大程度激活区内发展活力。条件成熟的临空经济区还可积*开展“临空经济示范区”建设申报工作，争取国家、省、市支持，进一步推进管理体制、运行机制方面先行先试，着力提高对外开放水平，推动临空经济区发展跃上更高的平台。
遴选优势产业，构建高端产业体系。产业选择对于临空经济区的升级发展至关重要，与港口、铁路、公路等其他运输方式相比，临空经济的*大优势在于速度和全球易达性，较适合发展现代服务业、高值低重的先进制造业，因此，临空产业区在产业选择时应充分挖掘临空优势，立足本地资源基础，制定差别化的产业政策，优化投资环境，引进适合临空经济区发展的高端制造业、现代服务业入驻临空经济区，限制传统产业入区发展，构建临空指向鲜明、产业优势突出的产业体系，从而达到以特色产业比较优势赢得市场、赢得发展的目标。如上海依托虹桥机场发达的航线资源，结合资本、技术和人才优势，在虹桥空港区汇集了包括博世、联合利华、统一、佳通、爱立信、携程、联强国际、神州数码、佳杰科技等一批国内外知名企业总部落户，打造了以总部经济为特色的产业集群。
探索ppp等多元化方式，加速临空经济区建设。在国家推动政府职能转变、构建现代财政制度的背景下，引入社会资本参与包括临空经济区在内的园区、新城建设已成为共识，《国家新型城镇化规划2014-2020》也明确指出“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营”。其中，在ppp模式下，社会资本可有效利用资金优势或项目经营管理优势通过BT、BOT、BBO模式、BLOT模式、BOO模式、FDBO（融资-设计-建造-运营）模式等多种方式参与临空经济区基础设施、产业平台的开发建设，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益，政府则可为项目建设提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为项目提供更加优质的公共服务与政府服务，有利于发挥政府和社会资本各自优势，能有效保证临空经济区在遵循规划方向的指导下加快建设进度。临空经济区可通过对区内交通、环保、给排水、文体场馆、养老机构、学前教育、公共服务平台等项目进行严格筛选和精心策划，将适用ppp模式的项目纳入ppp项目库，公开发布、组织实施、统一管理，推进临空经济区建设的加速。
（作者单位：赛迪方略产业研究中心地区经济研究中心）
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