《化妆品生产质量管理规范》委托生产管理要点解读

　　《化妆品生产质量管理规范》（以下简称《规范》）将于2022年7月1日起施行。《规范》单独设立“委托生产管理”章节，对委托生产的化妆品注册人、备案人（以下简称委托方）的主体条件、对受托生产企业的管理、管理制度的建立并执行等提出要求。当前，我国众多化妆品注册人、备案人采取委托生产方式组织生产化妆品并投放市场，该章节的设立适应行业现状，旨在推动化妆品产业高质量发展。
　　规定委托双方资质
　　委托双方具有合法资质是开展委托生产活动的前提，《规范》明确了委托双方的相应资质要求。
　　对于委托方，《规范》第四十八条规定，化妆品委托生产的，委托方应当是所生产化妆品的注册人或者备案人。这意味着，委托方应当持有所委托生产的特殊化妆品注册证或者普通化妆品备案信息。需要注意的是，根据《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》）第十七条，特殊化妆品经国务院药品监督管理部门注册后方可生产、进口，国产普通化妆品应当在上市销售前向备案人所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案。因此，在委托生产活动中，委托方必须在特殊化妆品生产前完成产品注册，在普通化妆品上市销售前完成备案。
　　对于受托生产企业，《规范》第四十八条规定，受托生产企业应当是持有有效化妆品生产许可证的企业，并在其生产许可范围内接受委托。根据《条例》，化妆品注册人、备案人委托未取得相应化妆品生产许可的企业生产化妆品，属于特别严重的违法行为；根据《化妆品生产经营监督管理办法》（以下简称《办法》），化妆品生产企业生产的化妆品不属于化妆品生产许可证上载明的许可项目划分单元，未经许可擅自迁址，或者化妆品生产许可有效期届满且未获得延续许可的，视为未经许可从事化妆品生产活动。因此，在具体实践中，委托方应当关注受托生产企业的实际生产场所是否与化妆品生产许可证上载明的地址一致，许可证是否在有效期内，拟委托生产的化妆品是否属于受托生产企业生产许可证上载明的许可项目划分单元。委托生产儿童护肤类、眼部护肤类化妆品的，还应确认生产许可证是否具有相关标注（具备儿童护肤类、眼部护肤类化妆品生产条件的企业，2022年7月1日起其新版化妆品生产许可证生产许可项目中应有特别标注）。
　　需要注意的是，有的受托生产企业接受注册人、备案人委托生产化妆品后，特定时期生产需求量急剧增加或企业生产条件发生变化时，可能会擅自将订单转委托给其他生产企业生产。化妆品法规体系中的委托生产行为，实际上仅指由作为产品持有者的化妆品注册人、备案人委托有符合资质要求的生产企业生产化妆品的行为。也就是说，化妆品注册人、备案人可以同时委托或者分段委托多家生产企业生产同一品种化妆品，但受托生产企业不得转委托其他生产企业生产。
　　明确委托方质量安全负责人职责
　　在委托方质量管理体系运行中，质量安全负责人具有重要作用。委托生产与自行生产相比，注册人、备案人的质量安全负责人资质条件要求相同，但其应承担的具体职责有所差异。
　　《规范》中关于委托方质量安全负责人的职责共有七项，相较《办法》中对应的内容，主要调整之处在于：基于质量安全负责人的岗位职责及其定位，增加 “产品质量安全问题的决策及有关文件的签发”“定期向法定代表人报告质量管理体系运行情况”；基于委托方质量管理体系的全过程管理特性，将“产品配方、生产工艺等的审核管理”调整为“审核化妆品注册、备案资料”；基于委托生产质量管理操作实际，将“物料供应商的审核管理”和“物料放行管理”合并调整为“委托方采购、提供物料的，物料供应商、物料放行的审核管理”，将“产品放行”明确为“产品的上市放行”，将“受托生产企业生产活动的监督管理”细化为“受托生产企业遴选和生产活动的监督管理”。相较受托生产企业质量安全负责人的职责，其主要不同之处则在于增加了“化妆品注册、备案资料的审核”。
　　对于委托方而言，建立注册备案管理制度是为了确保产品依法注册备案，由质量安全负责人审核产品注册备案资料则是为确认产品质量安全，并向受托生产企业明确生产相关质量要求，确保交付受托生产企业的产品配方、生产工艺、产品标签等与产品注册备案资料载明的技术要求保持一致。
　　委托方应当明确质量安全负责人的职责和权限，建立相关制度，确保质量安全负责人能够独立履行相应职责。当质量安全负责人确需指定其他人员协助其履行职责时，应注意五个关键要素：一是指定行为须经法定代表人书面同意；二是质量安全负责人仅可指定其他人员协助履行除职责中“建立并组织实施本企业质量管理体系，落实质量安全管理责任，定期向法定代表人报告质量管理体系运行情况”“产品质量安全问题的决策及有关文件的签发”以外的职责；三是被指定人员应为本企业人员，且需具备相应资质和履职能力；四是协助履职的时间和具体事项等应当如实记录，确保可追溯；五是法律责任不转移，质量安全负责人应当对协助履职情况进行监督。
　　强化受托生产企业生产活动监督
　　《条例》和《办法》均规定委托方应对受托生产企业的生产活动进行监督，并设定了相应违法行为的法律责任。委托方对受托生产企业生产活动的监督是否到位，直接关系到能否确保受托生产企业依法合规生产。
　　《规范》第五十三条提出，委托方应当建立并执行受托生产企业生产活动监督制度，但对于如何开展监督、具体应当采取哪些监督措施，并未予以限定。在具体实践中，有些委托方在受托生产企业派驻质量管理相关人员开展现场实时监督，有些委托方不定期进行飞检抽查，或是定期进行样品抽检等。总体而言，委托方可根据自身情况，采取有效监督措施，确保受托生产企业按照法定要求生产。此外，落实生产活动监督，还应该关注源头把关，在遴选受托生产企业时就应严格做好相关资质审核和考察评估，委托生产前签订委托生产合同，明确质量安全责任；委托生产期间定期评估受托生产企业生产条件和生产能力，发现不再符合受托条件或无法保障产品质量时，及时停止委托，根据生产需要重新遴选并更换合适的受托生产企业；淘汰原有受托生产企业时，应妥善处置所委托产品的剩余标签和包装材料。
　　在对受托生产企业的监督中要特别注意，对于分段委托情形委托方应当分别对从事半成品配制和灌装工序的企业开展监督。仅从事半成品配制的企业，也应当按照《规范》要求组织生产，产品标签应当至少包括产品名称、企业名称、规格、贮存条件、使用期限等信息，留样应密封且能够保证产品质量稳定，并有符合要求的标签信息，保证可追溯；仅从事填充或者灌装的企业，外购（或使用）的半成品应当参照物料管理要求，建立并执行物料审查、进货查验记录、物料放行管理等相关制度。
　　实行产品双放行制度
　　化妆品委托生产实行双放行制度。《规范》第五十五条明确，委托方应当建立并执行产品放行管理制度，在受托生产企业完成产品出厂放行的基础上，确保产品经检验合格且相关生产和质量活动记录经审核批准后，方可上市放行。受托生产企业产品经检验合格且相关生产和质量活动记录经审核批准，完成产品出厂放行；委托方确保产品经检验合格，并且审核批准相关生产和质量活动记录，完成上市放行，产品可上市销售。
　　根据《规范》，委托双方需要开展两项相同的工作：确保产品检验合格、审核批准相关记录。但从深层含义来看，二者的实质内容并非完全重合。委托方确保产品检验合格，可以是委托方在受托生产企业出厂检验的基础上再次实施检验，也可以是委托方以受托生产企业出厂检验报告为依据，不再进行二次检验。不论何种方式，基本要求都是委托方放行前需要确保产品出厂检验项目全部检验且检验结论为合格。委托方审核批准相关生产和质量活动记录，除受托生产企业的相关生产和质量活动记录外，还需要审核自身履行《规范》有关生产和质量活动的相关记录，例如注册备案、物料提供、检验管理等活动记录。
　　要求委托双方均留样
　　化妆品委托生产实行双留样制度。委托双方的留样并非简单重复，留样的主要目的是保证产品质量安全可追溯，委托双方的留样分别用于各自质量管理涉及环节的产品质量追溯。
　　受托生产企业应当按照《规范》第十八条规定实施留样；委托方在留样数量、留样包装形式、留样贮存条件、留样保存期限、留样观察、留样记录等方面的要求与受托生产企业一致，不同之处主要在于留样地点的限定。受托生产企业应当将样品留存于生产场所，但考虑到行业实际和可实施性，在确保达到留样目的的前提下，委托方可选择将样品留存在其住所或者主要经营场所，或者在其住所或者主要经营场所所在地的其他经营场所。对企业而言，“住所或者主要经营场所”就是其营业执照上载明的场所；“住所或者主要经营场所所在地”则通常认定为不超出同一地级市或者同一直辖市的行政区域内。境外委托方应对其进口中国的每批次产品进行留样（分多次进口同一生产批次产品时，应于首次进口时留样），样品和记录由境内责任人保存，样品留存地点的选择参照上述委托方留样地点要求。
　　在留样数量方面，委托方可参考国家药监局《化妆品监督管理常见问题解答（三）》中的“化妆品注册人、备案人产品留样数量参考表”确定；对于未列明的产品类型，按照法规要求自行确定留样数量；对于净含量低于1克的彩妆类产品，可采用成品加半成品方式进行留样。需要注意的是，留样应当满足产品质量检验的要求，委托方应当依据留样制度定期观察样品，发现样品在使用期限内变质的，应当及时分析原因，并依法召回已上市销售的该批次化妆品，主动消除安全风险。