《投资者报》记者 吴建华
6月15日上午，安徽颍上县两所小学78名学生在食用学校发放的
《投资者报》记者注意到，类似的
“NGO组织提供的学生午餐，像‘免费午餐’项目确实会比政府的营养改善计划做得更精细更透明，但目前中国没有哪一个公益组织有能力承担全国这么大的工作量。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜对《投资者报》记者表示，“政府还是主导力量，但是应该学习公益组织的一些做法。”
21世纪教育研究院项目主管薛文俊接受《投资者报》记者采访时表示，“目前还没有任何一个县级教育部门就营养计划款下拨学校的进度和账目进行详细的公开，资金安全是政府营养改善计划的软肋。”
营养计划遭遇食品安全问题
根据国务院从2011年10月启动实施的农村义务教育学生营养改善计划，中央财政将每年拨款160亿元，**在集中连片特殊困难地区680个县(市)启动国家试点，惠及这些地区所有农村义务教育阶段约2600万名在校学生，占中西部农村学生人数的近30%。160亿的资金是按每名学生每天3元钱的营养改善标准，每年200天上课天数计算得出。
不过，在政府教育部门主导的营养餐计划中，食品安全事故时有发生。
4月9日，云南镇雄县300多名学生，在吃了学校统一供给的营养餐后出现腹泻、高烧等不适症状。学生反映“豌豆闻起来是臭的，很难闻；不吃不行，要被罚款”；广西部分学校鸡蛋采购价高出市场价75%，猪肉与油豆腐的采购价比市场批发价都高出25%左右。
为什么学生营养改善计划事故不断？而“免费午餐”基金等民间公益组织提供的营养餐却没有出现类似的问题。
“民间NGO组织在做营养餐时确实比一些政府主导的营养餐计划做得更精细，更透明。”邓国胜对《投资者报》记者表示，“这也显示出政府主导的营养改善计划监督管理机制不够健全。”
记者近日从安徽颍上县教育局网站上查询到，该县2012年3月发布的《颍上县教育局农村义务教育学生营养改善计划食品的采购、运输、储存方案的的通知》要求，“农村义务教育学生营养改善计划工程食品每年招标一次。学生课间餐食品为纯牛奶、卤鸡蛋。”
“我们的目标是为孩子们提供一顿热腾腾的午饭，而不是牛奶面包等工业制成食品。”“免费午餐”项目发起人邓飞日前接受《投资者报》记者采访时反复强调，他们的“免费午餐”项目会坚持要求学校做正餐，拒绝乳品和面包等。
目前已经资助150多家贫困地区学校，使35000名学生受益的免费午餐项目对于乳制品的态度格外小心，项目管委会以文件形式明确规定：“凡是使用国家农村学生营养改善计划资金用于乳品面包等辅食营养补助的学校，免费午餐基金不予项目合作。”
“乳制品等加工制成的食品都有一定的保质期，会因为运输、保管等条件制约，引发食品安全问题，”邓飞向本报记者解释，“事实也证明，很多食品均在运输、保管期间变质。”
“我早就说过了牛奶和面包那样的做法不行，没想到没过多久果然出现了不少问题。”贵州省毕节市某小学的一位方姓校长6月20日接受《投资者报》记者采访时如是说。他们的小学是2011年4月2日“免费午餐”项目启动时**批申请加入的学校，如今已成为“免费午餐”项目的标杆学校。
沙坝小学于今年3月加入到政府的营养改善计划，而学期班和教师的午餐依然由“免费午餐”提供，他显然非常认同“免费午餐”项目建学校食堂，为学生提供正餐的理念。
配套资金短缺导致“蛋奶工程”
21世纪教育研究院院长杨东平认为，随着政府加大投入及基金会、NGO等民间组织的参与，改善农村义务教育学生营养的“粮食”有了，但为农村学生提供什么样的营养、如何建立多元化的协作模式及如何实施有效的监督体系等营养改善的核心问题，依然需要探索。
为此，2011年8月—2012年3月，21世纪教育研究院《中西部农村义务教育学生营养改善项目》课题组选取云南、青海、贵州、陕西、重庆等中西部五省份作为样本地，对地方政府、企业、社会组织等不同主体实施的营养改善项目开展调研。
该项调研项目执行官薛文俊6月21日接受《投资者报》记者采访时说，“根据我们的调研：目前多数学校处于‘有米无锅’(无厨房食堂)的状态，按160亿元投入资金，大约还需要增加20%-25%建设厨房和配备工勤人员的配套资金。”
据某公益机构估算，建一所能供应上百名师生用餐的普通食堂，需要资金约3万元左右，包括购买蒸饭车、保鲜柜或冰柜、消毒柜等厨房设备，而一个贫困县这样规模的小学可能近百个。
“要想真正实现学校食堂供餐，一个县要拿出200万—300万元的配套资金，才能真正实施好营养餐改善计划。”薛文俊告诉本报记者，这还不包括厨师等人力上的投入，对于一些财政贫乏的贫困县来说，这无疑是沉重的负担。
“人均3块钱是远远不够的，”南宁市财政局一位工作人员告诉《投资者报》记者，在广西南宁该项学生营养改善计划被叫作贫困县营养计划，南宁市目前有3个***贫困县，作为落实营养改善计划标杆的马山县就是其中之一，由于贫困县往往地处偏远，交通不便，“食品的物流配送是一个很大的难题，需要大笔资金。”
“贫困地区的肉价比城里可能高不少。”他告诉本报记者，目前南宁市还没有相应的配套资金，去年马山县政府投入971万元用于全县小学食堂基础建设。
教育部今年年初表示，近两年中央财政下拨农村义务教育薄弱学校改造计划资金169亿元，相当一部分是地方统筹用于食堂建设的。2011年底，财政部和教育部两部委又专门追加了食堂建设专项资金100亿元，重点用于营养改善计划试点地区的农村学校的食堂建设，改善学生的就餐条件。
这些资金有多少*终落实到食堂建设上，我们无法得知。事实上贫困地区的中小学食堂依然非常缺乏，据媒体报道，甘肃陇西县实施营养计划的276所学校中，只有43所学校有食堂。没有食堂的现状决定了“蛋奶工程”，成为众多地方政府改善农村学生营养的主要实施项目。
资金发放有待第三方监督
“我们学校从校长到老师都是不碰钱的，钱都是由县教育局派驻的工作人员负责管理，并且我们在采购食品和报销的时候都是要求两个老师参与。” 贵州省毕节市的方姓校长对记者表示，学校每天都会通过微博公布营养餐账目。
“我们的调查发现，在中央营养改善资金下拨后，地方政府下拨比较缓慢，拖延下拨补助款，导致学校为钱发愁的现象并不鲜见。”薛文俊告诉本报记者，“广西财政厅去年年底下拨补助，3个月后，那坡县财政局拨款给教育局，期间，学校只能赊账供餐。本学期开学之初，广西那坡一所小学向每位寄宿生家长预收了300元作为营养改善经费办营养早餐。更有甚者，营养改善经费会被挪作他用，用于着急的项目。”
据央视4月中旬在陕西商洛县的调查，2011年10月，国务院启动农村义务教育学生营养改善计划，商洛县属于**批试点范围内，但是央视记者调查发现，补助资金依然没有划拨到位，而该省教育厅一位官员却对央视记者表示钱已经拨下去了。
上述南宁市财政局的工作人员告诉记者，营养改善计划的财政资金拨付进度并没有一个统一的规范，各地进度并不一样。
营养改善计划再加上学生食堂建设意味着更大的资金投入，更多元化的资金来源，也意味着监督更加复杂，更加重要。
为了从制度上保障学生营养改善计划的食品安全和资金安全，6月14日教育部等十五部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件。
“对教育部门使用资金的监督，目前主要是依靠审计，有时审计工作也并不完全令人满意。”邓国胜表示，还是需要进一步推动政府信息公开。
本报记者发现，目前学生营养改善计划试点地区，教育部门对相关资金使用情况的信息披露还是非常之少，以*近出现事故的安徽颍上县为例，记者详细查询了该县教育部门2012年以来发布的有关营养餐计划的信息，无一提到资金的拨付使用账目。记者电话联系该县教育局，接通了值班室电话，而值班室告知的教育局办公室电话长时间无人接听。
“资金使用情况对社会公开*大的阻力可能是在县里。”上述南宁市财政局工作人员告诉本报记者。
“据我了解，目前还没有任何一个县级教育部门就营养计划款下拨学校的进度和账目进行详细的公开。”薛文俊告诉本报记者，“光靠政府系统内监督还不行，必须引入民间组织、媒体等各方的监督。”
邓飞告诉本报记者，政府的学生营养改善计划运作模式无外乎三种：一、地方政府和学校自己做；二、中央政府招标采购，交给民间社会组织来做；三、政府和民间社会组织一起合力运作，就像我们在湖南新晃、广西马山等地做的那样，由我们管理、政府分担部分经费。
“社会很担心**种模式，因为既没有效率，成本又高，还可能产生贪污腐败。前些年的‘蛋奶工程’和‘国家学生奶计划’就是前车之鉴。”
“调研结果证明，社会公益机构有能力、有经验操作营养午餐等不同项目，而且运作高效、财务公开、饭菜质量有保证，那么购买相应的公共服务完全可以由政府选择进行。政府通过购买公共服务的契机，以民间力量为杠杆，创新社会管理模式。”薛文俊说。
