中国农业补贴的经济分析

　　农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护体系中*主要、*常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。其目的是保证本国农业 安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。从农民受益的方式来看，农业补贴可以进一步细分为价格支持（间接补贴）与直接补贴两种方式。

　　对农产品价格支持政策与农户直接补贴政策的利弊评价包含以下两个方面：**从短期以及长期角度来看，其相关经济收益和成本的数量及分布情况；第二在资金支持以及执行这些政策的便利程度。

　　价格支持与收入补贴政策的比较

　　农产品价格支持与种植者直接补贴安排作为农业补贴政策的两种方式，具有不同的经济收益及成本，而且其各自的融资渠道和政策操作性也有所不同。所有这些都包涵着重要的政策含义。

　 　在短期内，一国政府采用农产品价格支持政策能够在不加大政府财政负担的同时，提高农户的收入，但其代价是对本国消费者造成的福利损失要远大于农产品生产 者从政府那里获得的收入补贴。农产品种植者直接补贴的社会成本支出或许仅占农产品价格支持政策全部社会成本的一半。但是，上述两种可替代的农业补贴政策并 非万能，当且仅当是需求的暂时减少，而非供给的非正常增加导致农产品价格持续下降时，农产品价格支持政策或者种植者直接补贴安排才能够发挥*大的作用，并 增加农产品种植者的收入。

　　在长期内，一国政府采用农产品价格支持政策，将无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果，并将大大增加政府的财 政支出，由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。价格支持政策的长期效果要远差于对种植者直接进行补贴，至少直接补贴政策不会引起消费者福利的损失 以及经济资源的错误配置。但在长期内，直接补贴政策的执行效果也要进一步细分为两种情况：一是政府直接补贴与农产品产量无关，则农产品种植者直接补贴安排 的长期效果，对于经济效率以及农产品市场价格没有任何影响，其政策效果仅仅相当于一笔“奖金”；二是政府直接补贴以农产品产量为基础，则推行直接补贴安排 的长期效果相当于减少农户的成本投入，并将导致供给曲线的右移，其结果是一方面造成农产品市场价格下降，另一方面也不断增加了政府的财政负担。*终以农产 品产量为基础的政府直接补贴长期安排将导致农户依然获得农产品种植的平均利润，而政府财政补贴的实际利益则由全体消费者来分配。

　　中国农业价格支持政策的问题

　　从实际执行效果看，随着中国农业价格支持政策的实施，在实现其*初设计的政策目标的同时，政策的负面效应也逐渐显现。

　 　一是市场机制扭曲。收储数量过多，影响了市场机制的发挥，不利于产业链健康发展。不限量的收储政策导致储备粮棉油库存远超常年储备，背离了“托底收购” 的政策初衷；同时，流通、加工各类市场主体正常经营积*性下降，交储成为**目标，形成事实上的国家统购统销，阻碍了多元市场主体的发育和产业链健康发 展。以纺织行业为例，国内棉花价格在临储政策支撑下高位运行，导致国内棉花价格甚至高于进口棉纱价格，纺织企业国际竞争力受到削弱，市场份额不断降低，企 业开工率普遍不足，利润下降，整个行业举步维艰，经营持续低迷。

　　二是国家收储价格制定进退两难。当前国内劳动力、土地等生产要素价格上 升，国内粮食三大品种价格比国际市场每吨普遍高600元以上。如果继续提高托市价格，势必进一步拉大与国际大宗农产品价格的差距，导致进口进一步激增；不 提高托市价格又会打击农民生产积*性，危及国家战略安全。2014年，中国粮食进口数量2008.4亿斤，较托市政策实施前的2003年增加332%。棉 花临储政策实施的2011-2013年，国内棉花进口数量平均达到421.5万吨，是国内棉花产量的61%，较临储前的2010年增长48%。2013年 全年进口棉花415万吨，其中配额外全关税进口66万吨，同比增长近一倍，关税配额的“防火墙”作用基本丧失。

　　三是过量收储造成各方面 压力剧增。粮棉库存、内外价差、进口数量、加工企业经营成本、财政补贴、信贷资金占用、潜在风险和监管压力等方面居高不下。2014年，国家财政临储粮油 利费补贴385亿元，*低收购价粮油利费补贴218亿元，财政负担沉重。棉花按照目前的库存水平预测，国家财政每年需投入超过152 0173 3840亿元的利息和保管费 用；根据国储棉竞卖底价测算，潜亏已超过250亿元。此外，粮棉长期储存陈化降质损失也需国家财政负担。

　　农业收入补贴政策的现实

　 　中国现有农业补贴的基本政策框架以“四补贴”为主体，其他补贴为补充。即种粮直接补贴、农资综合直补、农机购置补贴、良种补贴为基础的“四补贴”，同时 又纳入了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴，符合中国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。 经过近10年的发展，中国农业收入补贴规模已经由2004年的116亿元增长到2014年的2000亿元。

　　在2004-2013年之 间，为了确保大宗农产品基本自足的战略目标，中国采取的是同步加大农业价格支持与收入补贴力度的政策，并取得了粮食生产“十连增”的不俗成绩。但鉴于采用 了十年的农产品价格支持政策已无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果，使得政府财政负担日益沉重，并由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。自 2014年开始，中央政府开始对棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”，也即“第五种补贴政策”。按照现行政策设计的思路，如果“目标价格补贴制 度”在大豆和棉花两个品种上试行成功，则将进一步推广到小麦、稻谷、玉米等主要粮食品种作物，并取代成本高昂、副作用明显的“农产品价格支持制度”。那 么，“目标价格补贴”能够替代“价格支持”政策吗？或者说“目标价格补贴政策”能够起到既提高农民收入又确保主要粮食品种稳定高产吗？

　　 事实上，从2004年至今，中国在农业补贴方面已经逐步确立起以“农产品价格支持政策”为主，以农业“四补贴”为辅的农业补贴体系，其中“农产品价格支持 政策”主要起引导大宗农产品价格稳步上升，刺激农户增加产量的作用，而农业“四补贴”则与农产品产量脱钩，且不随生产成本、市场形势而变化，对于经济效率 以及农产品市场价格没有任何影响，其政策效果越来越类似于一笔“奖金”。如果按照现行政策设计的思路，用“目标价格补贴”替代“价格支持”政策，从短期来 看，农业补贴无非增加了“第五种补贴”，从长期来看，中国与大宗农产品产量相挂钩的补贴体系将逐步过渡到与产量脱钩的补贴体系，其背后隐含的政策含义是放 弃稳定增加产量，而单纯以提高农民收入为主要目标，与中国目前的基本国情并不相符，属于高投入、低公平度、低效率的政策调整。

　　由于2014年才开始在棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”，系统评估该政策的效果还为时尚早，但从执行的初步情况来看，该制度体系存在以下三方面问题。

　 　一是政策体系设计简单，但操作异常复杂。以棉花目标价格改革试点为例，2014年国家公布的棉花目标价格为19800元/吨，目标价格按照成本加基本收 益确定，当市场价格低于目标价格时，按差价补贴棉花生产者。试点地区制定统一的棉花目标价格，价格水平一年一定。市场价格采价时间为集中上市期试点地区棉 农棉花平均销售价格。补贴标准由国家根据目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的棉花产量测算。但由于补贴的实际操作过于复杂，*易导致政策执行过程 中出现偏差，且偏差出现后的主体责任也很难认定。

　　二是政策目标指向不清晰。面积和产量申报多环节存在人为推定因素，目标价格补贴与农户 实际销售价格和实际产量脱节。目前，一个棉农的种植面积需要7遍层层核实，产量确认区分本地交售和异地交售，补贴方式区分面积补贴和产量补贴，其中多个环 节存在人为推定、统计汇总和分解到户。每一次的统计过程就是一次信息失真的过程，再加上目标价格补贴以试点地区棉农交售棉花的平均价格为准，与农户实际销 售价格无关，补贴统计产量也与农户实际产量脱节，由此将导致目标价格补贴政策变异为单纯的“第五种农业补贴政策”，而无法承担起稳定大宗农产品产量的重 担。

　　三是补贴资金分批多次到位，存在较长的时滞效应。按现行制度设计，一季棉花的种植补贴要在半年内分成四次完成。2014年11月， 财政部**批预拨补贴资金到位，新疆自治区**批预拨资金的兑付对象全部为基本农户，亩均补贴标准为191元/亩。2015年1月，第二批预拨补贴资金到 位后，已获得每亩191元补贴的基本农户按照33元/亩标准兑付第二批预拨资金，农业生产经营单位和因漏报面积未取得**批补贴的基本农户按照224元 /亩的标准兑付。2015年3月底之前，按照面积补贴43.63元/亩，籽棉交售量补贴陆地棉0.688元/公斤、特种棉0.893元/公斤，拨付第三批 和第四批补贴。