目前我国
■DRC视角
■张亮
国务院发布的 《关于实行*严格水资源管理制度意见》（国发【2012】3号，明确提出以"三条红线"为主要内涵的*严格水资源管理制度，并指出 "严格水资源有偿使用，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理".然而，水资源费征收、使用和管理还存在诸多问题，迫切需要改革和规范。
主要问题
征收范围基本限于非农行业，征收标准普遍偏低，征收体制仍未理顺，实际征收率偏低，使用管理不规范。
水资源费征收、使用和管理，是我国有效应对水资源短缺局面，促进水资源节约、保护和合理开发的重要手段。随着2002年《水法》修订以及《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号，以下简称《条例》和《水资源费征收使用管理办法》（财综 【2008】79号，以下简称 《管理办法》的先后出台，水资源费征收管理工作取得了较为明显的进展，全国31个省（区、市也都出台了水资源费征收管理办法并开始征收水资源费，但在水资源费的征收、使用和管理方面仍存在一些亟待解决的问题。
--征收范围基本限于非农行业，约占用水总量2/3的农业用水的水资源费征收滞后。
占用水总量2/3的农业用水一直较为粗放、浪费严重，大水漫灌现象十分普遍。但同时，农田灌溉用水多免征、缓征或限额征收水资源费。例如，《江西省水资源费征收管理办法》规定，农田灌溉取水暂不征收水资源费。根据内蒙古《水资源费征收标准及相关规定》，农牧业灌溉用水在用水计划指标或用水定额范围内的，免征水资源费。
--征收标准普遍偏低，不足以发挥应有的节约和保护水资源的重要作用。
水资源费征收标准不合理，部分地区水资源费征收标准过低，甚至只是 "象征性"征收，与当地水资源条件和经济发展水平严重不相符。据统计，除北京、天津、山西和山东等地水资源费标准超过1元/立方米外，大部分地区水资源费标准在0.20元/立方米以下，江西省生活用水地表水水资源费和工业用水地下水水资源费分别为0.01元/立方米和0.025元/立方米。全国水资源费占综合水价的比例不到5%.
--征收体制仍未理顺，多头征收现象依然存在。
《管理办法》明确规定水资源费由县级以上的地方水行政主管部门按照取水审批权限负责征收。其中，由流域管理机构审批取水的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市水行政主管部门代为征收。然而调研发现，各地水资源费征收主体过多的局面尚未得到根本改变，很多省区市水资源费由水行政主管部门、城建部门、供水公司等多头征收，部门相互间管理协调难度较大，影响了征收制度的落实。
--实际征收率偏低，不能充分发挥水资源费全面推进节水保水的作用。
由于用水户缺乏缴费意识、地方行政干预致使随意减免现象较多、部分省市计量设施安装率低等多种原因，当前水资源费实际征收率处于较低水平。据有关统计，大部分省份的征收率低于70%.例如，湖南省省级水资源费实收率约70%,市县级实收率45%;辽宁省水资源费收取率为35%,自来水公司水资源费收取率仅为18%.
--使用管理不规范，未能真正实现"取之于水，用之于水".
根据《条例》，水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发；《管理办法》进一步明确界定了具体使用范围。然而在实际工作中未完全做到专款专用，超出了《管理办法》界定的使用范围，如行政、事业费占据较大比重，甚至有的地方将水行政执法人员的交通通讯工具费及福利、保险等正常的行政管理活动经费也都用水资源费来支出。据水利部不完全统计，2010年全国共使用水资源费47.9亿元，其中用于日常管理（包括行政、事业费等10.8亿元，基础工作7.7亿元，水资源保护4.5亿元，节约用水3.4亿元，开发利用4.4亿元，其他工作17.1亿元。
政策建议
改减免为补贴，尽快实现水资源费征收的全覆盖。制定全国水资源费测算方法，为各地确定水资源费征收标准提供规范指导。
尽力提高水资源费的征收率，实现水资源有偿使用制度的广覆盖。严格规范水资源费使用及其监管，真正做到"取之于水，用之于水".
--改减免为补贴，尽快实现水资源费征收的全覆盖。
目前除农业用水外，基本都已按规定征收水资源费。国家考虑到农民承受力较低等因素，对农业用水的水资源费征收主要分为不缴、免缴和低标准缴纳三种情形。但减免措施不利于培养全民节约和保护水资源的意识，严重影响到水资源利用效率的提高。其实，征收水资源费，是国家作为公共管理者和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的一种经济管理措施。因此，水资源费的性质决定了应征收农业水资源费。为此建议逐步扩大水资源费的征收范围，力争尽快实现水资源费征收范围的全覆盖。对于承受能力较低的用户，特别是农业用水户，可以采取明确的财政补贴形式，在不增加农民生活负担的基础上，培养全民水资源有偿使用的意识。
--尽快制定全国水资源费测算方法，为各地确定水资源费征收标准提供规范指导。
尽管各个省、区、市都已出台水资源费征收管理办法，明确了水资源费征收标准，但当前水资源费征收还没有国家层面的指导标准，各地水资源费征收主要依据地方性规章，在确定征收标准方面带有地方性规章局限性。为促进各地水资源征收标准的规范、合理，应该尽快研究制定全国水资源费征收标准测度方法，构建科学、规范、可行的水资源费测算指标体系。指标体系设计应充分考虑自然条件（水源类型、水质、水资源时空分布、社会经济条件（经济发展水平、用户经济承受能力、用水行业类别、水资源供求状况以及生态补偿等因素。另外，还要从水资源整体状况出发，确立区域水资源费*低指导标准，杜绝因为水资源相对丰富就"象征性"收取水资源费的现象。
--尽力提高水资源费的征收率，实现水资源有偿使用制度的广覆盖。
一是针对目前存在的水资源费由水行政主管部门、城建部门、供水公司多头征收的混乱局面，加快落实《管理办法》，尽快督促各地实现由水行政主管部门统一征收；二是加大水资源费征收相关法律法规的宣传力度，提升用水户依法缴费的意识；三是减少水资源费的免征、少征和缓征等现象，严禁地方行政部门以任何形式进行干预；四是加快取水计量设施的安装与改造。
--严格规范水资源费使用及其监管，真正做到"取之于水，用之于水".
水资源费使用管理，直接关系到水资源费征收目的的实现。一方面要严格贯彻水资源费"取之于水，用之于水"的原则，不断完善水资源费使用项目的审批程序，合理划分中央与地方的审批权限，保证将费用投入到《管理办法》规定的九大使用范围。另一方面，加强水资源费使用的审计监督，建立责任追究机制，避免出现浪费、挤占和挪用现象。
（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所
