徐景和：关于食品安全的若干思考

    国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长 徐景和

    徐景和

    国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长，中国政法大学法学学士、法学硕士，北京大学法学博士，中国社科院法学研究所法学博士后；曾担任食品安全监察司副司长、食品安全协调司副司长、办公室副主任、国家食品药品稽查专员；主要研究领域：食品安全监管、司法鉴定改革、判例制度创新；主编《食品安全综合监督探索研究》等多部著作，发表学术论文百余篇。

    食品安全问题事关民生福祉、经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象，已成为当今国际社会普遍关注的重大社会问题。从2003年探索建立食品安全综合监督体系开始，我国食品安全监管改革已走过近十年的历程。这十年是我国食品安全监管制度不断完善的十年，是我国食品安全整顿治理逐步深化的十年，是我国食品安全监管能力稳步提高的十年，也是我国食品安全形势逐步好转的十年。当前，食品安全工作已进入新的发展阶段。多年的实践启示我们，应当从多角度、多领域、多视野来认识和把握"食品安全"这一重要命题。

    健康性产品 支柱性产业

    食品是人类赖以生存和发展*基本、*重要的物质基础。食品消费属于全球性消费、全民性消费、必需性消费、终身性消费和一次性消费，这种消费事关每个国家、每个民族、每个家庭和每个人的健康与幸福。有哲学家曾经将健康作为国家和社会所仰仗的一切欢乐和幸福的基础，称健康为人生的**财富。鉴于健康对家庭、社会、民族和国家的特殊重要性，1953年世界卫生组织就响亮地提出"健康是金子"的主题口号，号召全世界更加关注健康问题。随着人们生活从温饱型向小康型、享受型的转变，全社会对健康问题的关注程度越来越高，对食品安全的关注程度也越来越高。食品安全问题必然成为公众*关心、*直接、*现实的问题之一。关注食品安全，就是关注人类的生存和发展，就是关注自身的健康与幸福。

    作为健康性产品，食品应当具有健康性产品的共同要求，即安全与有效（加工产品往往还包括稳定。安全性是指产品无毒无害，不给消费者的健康造成各种危害的属性。有效性是指各类健康产品应当符合其应有功能的属性。不同产品的功能属性有所不同，食品的功能属性是营养性，即食品应当具备其应有的营养，能够维系和促进人的健康。安全是法律对各类健康性产品属性的*低要求。食品生产、经营与消费的前提是：食品必须安全，能够保障人的健康。食品如果跌破安全底线，就会丧失食品成为食品的基本属性。鉴于食品与人类健康的密切相关，在古代，有些部落和民族往往将食品与圣洁、纯净等联系在一起，坚信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必须坚持安字为首、严字当头、好字为先的基本要求，对食品生产经营活动实行严格的标准、严格的管理，对非法生产经营行为实行严厉的惩戒。

    食品产业属于永恒不衰的生命产业。在许多国家和地区，食品产业属于支柱产业。对于支柱产业，人们有不同的认识。有学者主张：在目标期内增加值能达GDP总量的5%以上的产业为支柱产业。对食品产业属于支柱产业，许多人往往感到诧异甚至迷惑。将食品产业确定为支柱产业，需要从食品产业的数量、规模、结构、产值和效益等方面进行综合分析。从产业形态上看，食品产业涉及**产业中的农业、林业、畜牧业和渔业，第二产业中的农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业，第三产业中的餐饮业等三个业态；从跨越环节上看，食品生产经营涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等多个环节。根据国家统计局统计，2011年全年国内生产总值为471564亿元，比上年增长9.2%;全国规模以上食品工业企业31735家，实现现价食品工业总产值78078.32亿元，同比增长31.6%,占全国工业总产值比重的9.1%.截止2011年底，全国持证餐饮服务单位约250万家，餐饮业零售额达到20635亿元，同比增长16.9%,占社会消费品零售总额的11.2%.食品产业具有业态多、链条长、产值高等显著特点。食品产业属于支柱产业，食品安全问题自然成为事关国民经济运行的重大经济问题。三鹿婴幼儿奶粉事件对我国乳制品产业的巨大影响启示国人：食品安全问题事关国计民生，关注食品安全问题，就是关注经济发展。各级政府不仅要从社会和谐、民生改善的角度思考食品安全，也要从经济发展、社会进步的角度把握食品安全，要更加自觉地把食品安全与经济发展、经济实力等有机地结合起来，将食品安全纳入经济发展的重要指标体系中。

    永恒性主题 世界性难题

    食品安全问题贯穿于人类社会发展的全过程。从发展进程来看，早期的食品安全问题主要表现为食品供给问题，也就是数量安全问题。这时的食品安全问题往往也被称为粮食安全问题。联合国粮农组织多次召开世界粮食大会，共同研究如何解决食品数量供给，使人类免于饥饿的长期困扰。此时，解决食品安全问题的主力部门是各国的农业部门（当然也包括其他部门的参与。在食品供给问题初步解决后，新的食品安全问题，即生物性风险和化学性风险凸显出来。破解食品中的生物性风险，许多国家的主力部门为卫生部门或者健康产品监管部门。无论是从发现问题的角度，还是从解决问题的角度来看，这些部门大都可以得心应手，因为整个国际社会对食品中的生物性风险问题已有了较充分的认识，破解这些难题不仅有相关的技术标准，而且还有相关的检验方法等。

    面对化学性风险问题，由于其风险的复杂性、广泛性和不可预测性，许多国家的卫生部门或者健康产品监管部门受监管能力的限制，往往则难以做到游刃有余，时常受到社会的质疑甚至责骂。从国际经验来看，这种食品安全风险破解的主力部门基本转移到公安司法部门（卫生部门或者健康产品监管部门也会随着监管实践的丰富而逐步完善化学性风险的破解方法，因为公安司法部门在侦破案件、打击犯罪方面往往拥有更多的资源、技术和方法等。为适应这种需求，有的国家食品安全监管部门与公安司法部门建立了良好的合作机制，也有的国家赋予了食品安全监管部门一定的刑事侦查权力。此外，随着新原料、新设备、新技术、新工艺的广泛使用，新的食品安全问题仍将接连不断地出现。纵观世界，食品安全的历史其实就是一部问题史，而发现问题、解决问题的无数探索和实践，不断推动着社会实现螺旋式甚至跨越式的进步。

    食品安全问题属于非传统安全问题，具有跨国性、全球性、社会性、突发性、动态性等显著特点。随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，各种化学性和生物性的污染在全球范围内以超乎寻常的广度和深度扩散着。食品安全问题已跨越国界，严重影响着人类的生存和社会的发展，成为人类社会共同面临的重大课题。

    2000年，世界卫生组织召开第53届世界卫生大会，通过了《关于食品安全的WHA53.15号决议》并指出：鉴于食品中致病微生物、生物毒素和化学污染物有关的食源性疾病对世界上成百万人民的健康造成的严重威胁，大会敦促成员国共同采取行动来努力提高食品安全的保障水平。2002年，世界卫生组织通过《全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》，分析了国际社会在食品安全方面所面临的挑战，提出了全球食品安全战略的主要目标是降低食源性疾病对健康及社会的影响，并为此提出加强食源性致病菌监测体系等七项具体措施及行动方案。2003年，联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》，强调在全球范围内，食源性疾病的发病率日趋上升，食品安全和质量要求不断出现的争端严重阻碍了国际食品贸易的发展。全球食品贸易的崭新环境促使进口国和出口国均要履行重要的义务，以加强各自的食品安全保障体系。

    此后，联合国粮农组织和世界卫生组织多次召开会议，研究解决食品安全问题的策略、手段和行动。破解食品安全这一世界性难题，已逐步成为国际社会的共识与行动。在食品安全领域，没有哪个国家可以独善其身，也没有哪个国家可以高枕无忧，更没有那个国家可以沾沾自喜。解决食品安全这一非传统安全问题，无论是发达国家，还是发展中国家，都需要树立新的安全观，坚持平等、互信、合作、共赢的原则，通过强化协作共担，*大限度地减少食品安全风险给各方带来的损失。

    无限性需求 有限性供给

    食品安全问题与公众的身体健康和生命安全紧密相联。在人类的生存问题基本解决后，各种发展问题便纷至沓来，且相互叠加，呈现出更大的复杂性、广泛性和艰巨性。随着健康意识、权利意识的不断提升，公众往往对食品安全问题采取"零容忍"的态度，要求所有的食品都应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。也就是说，食品安全应当达到**的境地。

    消费者对食品安全这种无限性、**性、**性的需求，源于人的生命和健康的不可侵害性，源于食品提供营养、促进健康的特殊功能，源于食品一次性消费、全民性消费、终身性消费等显著特点。公众对食品安全的无限性、**性、**性需求，是推进食品安全监管工作不断接近目标、实现超越的巨大动力。然而，与公众对食品安全的无限性需求相比，社会对保障食品安全的能力供给则是有限的。这一问题在发展中国家存在，在发达国家也同样存在，在发展中国家则表现得更为突出。

    **，食品安全从来就是个相对的概念。脱离真空环境下的**食品安全是不存在的。古希腊有句名言：万物皆有毒，关键看剂量。中国古代也有类似的说法，如万物皆有毒，只要分量足。因此，食品安全问题说到底是个标准执行问题，即食品安全中的危害因素不得超过标准规定的阈值。危害因素被控制在一定限量内的食品，就是法律意义上的安全食品。

    其次，食品安全问题与人类认知水平密切相关。随着人类对食品安全知识的不断积累和认识能力的不断提升，人们对食品安全风险的认识不断深化。"瘦肉精"事件就是典型事例。*初"瘦肉精"是作为科技进步的成果予以推广的，后来随着实践的不断深入，人们才发现其存在的危害性。事实上，没有一定程度的累积，食品安全往往并不以"问题"的形态展现出来。

    再次，食品安全问题与社会发展阶段密切相关。食品安全不仅与经济发展、科技进步有关，而且与环境保护、社会管理相联。影响食品安全的因素可以从经济、社会、技术、文化等多方面进行分析，这里既有产生决定力的近因，也有发挥影响力的远因。食品安全是多种因素综合作用的结果。

    所以，食品安全问题在一定程度上是社会问题乃至人类问题的折射。解决食品安全问题不能仅就食品安全问题论食品安全问题。目前，无论是发展中国家，还是发达国家，食品安全问题的破解能力都有待进一步提升，而在全球化时代，有效解决食品安全问题，发展中国家比发达国家面临着更大的挑战，承受着更大的压力。

    对于公众的食品安全预期，需要以科学、理性、务实的态度予以引导。食品消费存在偶然风险，这在世界各国普遍存在。消费者进行食品消费，应当进行必要的选择。如不购买无生产合格证明的食品，不到无许可证的餐饮服务单位就餐，不食用国家法律明令禁止的食品。

    在许多国家和地区，食品安全监管部门的使命往往被定位在*大限度的"减少"和*大限度的"提高"上。所谓*大限度的"减少",是指*大限度地减少食源性疾病对个人、家庭、社会的影响；所谓*大限度的"提高",是指*大限度地提高国民对食品安全或食品消费的信任和信心。

    阶段性特征 跨越性进步

    当前，我国食品安全领域的主要矛盾是广大人民群众对食品安全快速增长的需求同社会主义初级阶段相对滞后的食品安全生产力之间的矛盾。在我国，食品安全工作具有明显的阶段性特征，这是由我国将长期处于社会主义初级阶段的现实国情所决定的。

    改革开放以来，伴随着经济的快速发展，我国食品产业的产业化、规模化、集约化水平不断提升，但食品产业多、小、散、低的现象依然较为严重；各级政府对食品安全工作的投入力度不断增大，但广大基层的食品安全监管力量依然较为薄弱；食品安全监管体制改革不断推进，但监管力量的整合和监管效能的提升依然需要强化；食品安全监管制度不断完善，但监管机制和监管方式方法仍然需要不断创新。正确认识我国食品安全的阶段性特征，要求必须始终坚持实事求是的思想路线，把理想与现实有机地结合起来，统筹兼顾、科学安排、因地制宜、循序渐进，推进我国的食品安全不断取得新进展。

    改革开放以来，我国食品生产经营和消费格局发生了深刻变化，生产经营主体多元化，消费需求多层次，食品产量持续增加，质量逐步提高，食品供给由长期以来的总体短缺、品种单调转变为数量充足和品种多样。伴随着这些变化，我国食品安全监管事业不断发展与进步。

    近年来，我国颁布《食品安全法》，食品安全监管理念和机制不断创新；成立国务院食品安全委员会，实现食品安全监管的高端协调；改革食品安全监管体制，实现一个环节由一个部门监管的阶段目标；建立国家食品安全风险评估中心，初步确立食品安全科学监管的基础；加快食品安全标准建设步伐，逐步实现食品安全标准的统一；深入开展食品安全专项整治和综合治理，加快破解食品安全突出问题；全面加强食品安全宣传教育，稳步提升全社会的食品安全意识。食品安全监管工作正在实现跨越性进步，为继续深入推进食品安全改革和发展奠定了良好的基础。今天，我国已经站在新的起点上谋划食品安全监管工作。

    社会性问题 优先性领域

    食品安全问题属于重大社会问题，其涉及多环节、多部门、多层次、多领域，对社会诸多方面有着重要的影响；涉及到每个人、每个家庭乃至整个国家，倍受社会的普遍关注；受到产业发展、社会管理、诚信发育等影响和制约，需要多方面综合治理。食品安全已成为国家软实力的重要组成部分。食品安全监管领域完全可以成为我国社会管理创新的重要试验田。在食品安全领域，政府、企业、消费者、行业协会等不同的利益相关者存在着共同的利益基础--安全。在命运共同体下，食品安全治理绝不是单个利益主体的单边活动，而是多个利益主体的共同活动，是不同利益主体之间的互动。许多食品安全风险需要社会各方面共同认识，共同管理，共同应对。

    随着改革开放的逐步深化，全社会的食品安全需求不断提高，食品安全意识在不断提升，食品安全视野在不断拓展，食品安全文化在不断丰富。在此新的发展时期，解决食品安全问题必须坚持大社会治理观，更加自觉地把食品安全工作放在大趋势、大格局中去思考和谋划，坚持多策并举、综合施治的工作思路，从理念、法制、体制、机制、方式等方面进行创新，从责任、体系、能力、监管、考核等方面狠抓落实。

    食品安全属于基本民生问题，近年来被纳入民生改善领域予以强调。在2011和2012年国务院政府工作报告中，食品安全工作被列入"加强社会建设和保障改善民生"部分，要求各级政府优先重视、优先投入、优先安排、优先发展、优先保障。相对于当前我国经济建设取得的突出成就，社会建设仍相对滞后，而食品安全在整个社会建设中还处于薄弱方面。因此，为适应经济的协调发展和社会的全面进步，应当将食品安全工作摆在更为突出的位置，在政策支持、经费投入、队伍建设、项目安排等方面给予更多的倾斜。只有食品安全得到切实的保障，社会主义和谐社会和小康社会才能有坚实的基础。

    聚焦性关注 放大性传播

    在食品领域，安全与风险对立统一，此消彼长。有效解决食品安全问题，必须积*预防食品安全风险。纵观世界各国，这种积*预防食品安全风险，强化食品安全监管的成效大多以解决问题的方式展示出来，然而"解决"的过程和结果往往被人们所忽略，"问题"却成为全社会关注的焦点。这种聚焦往往会产生晕轮效应，使得简单问题复杂化、复杂问题简单化，或者局部问题全局化、全局问题局部化，形成光怪陆离的集合与放大现象。在当前这样一个信息化、全媒体时代，食品安全问题在许多国家都容易成为社会情绪的表达对象。食品安全监管工作往往被赋予了更大的社会责任，在一定程度上超越了其职责和能力，需要全社会给予更多的理解。

    在信息化、全媒体时代，食品安全问题被聚焦、集成后往往会快速性、放大性传播。食品安全问题往往成为媒体与观众的"偏爱".有时"真理还在穿鞋，谎言却已走遍天下".在时空压缩与时空延伸现象并存的世界里，食品安全永远是风险高发的领域。在这种环境下，食品安全问题往往更容易成为公众所关注的焦点。食品安全问题的放大，往往是风险影响的放大、社会情绪的放大、监管责任的放大。当前，食品安全工作已成为重大的政治问题和社会问题，需要从全局性和战略上科学把握和积*应对。

    全局性建构 渐进性改革

    食品安全工作涉及体制、法制、机制、文化等多领域，涉及种植、养殖、生产、流通、贮存、销售、消费等多环节，涉及监督、监测、评估、标准、检验、信息、评价、宣传、教育等多要素。应当按照统筹兼顾、科学安排、稳步推进的原则，对食品安全监管体系进行全局性、系统性建构。这里的建构，既包括中央和地方的关系，也包括行政和技术的关系，还包括政府与社会的关系。当前，我国食品安全监管机构、组织、要素、手段等已基本具备，如何按照科学监管的要求，以*大限度、*佳方式整合资源、优化结构、凝聚力量、提升效能，是我国食品安全监管改革所应关注的重要问题。食品安全监管改革应当有明确的预期目标和具体的线路图，以激励和导引社会各界向着预期的目标不断努力。

    食品安全监管改革涉及多方面，核心内容是监管体制。随着食品安全监管工作不断走向深入，监管体制改革不可避免的成为改革的重点。进入新世纪以来，我国已进行了多次食品安全监管体制改革。在具体监管上，实现了"双轨"变"单轨"的目标，即在一个监管环节上由卫生、质量两要素监管变为一个监管环节由安全一要素监管；在综合协调上，基本实现了"部分"变"全部"的目标，即把跨环节、跨部门的监管要素从部分纳入综合协调到全部统一纳入综合协调。我国食品安全监管体制改革取得了阶段性成效。从国际社会改革来看，食品安全监管体制是许多国家食品安全改革的**项目。食品安全监管体制的选择往往受到宪政体制、监管理念、产业发展、社会文化等方面的影响。近十年来，我国食品安全监管体制改革的目标始终定位在科学、统一、权威和高效上。随着食品安全监管工作不断走向深入，监管体制改革已成为改革的重点。食品安全监管体制的改革，应当有利于*大限度地整合监管资源，提高监管效能，有利于*大限度地提振国民对民生改善、社会进步的信心。

    我国的食品产业是世界食品产业的缩影，我国的食品安全管理是我国社会管理的缩影。两个"缩影"表明，无论从产业发展的角度来看，还是从安全监管的角度来看，我国的食品安全工作都处在从传统向现代快速转轨的过程。在快速转轨的过程中，我们有进步的快乐，也有成长的烦恼，但成长本身就是希望。随着经济的快速发展和社会的全面进步，食品安全这一世界性难题在我国必将逐步得以破解，食品安全保障水平也必将不断提升。